I SA/Wa 846/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku C.K. (dalej powoływany jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], orzekającą o udzieleniu skarżącemu jako pośrednikowi w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym i orzekł o zastosowaniu w stosunku do skarżącego jako pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] orzekł o udzieleniu skarżącemu jako pośrednikowi w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym. Skarżący nie zgadzając się z wydaną decyzją złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadzając postępowanie dyscyplinarne naruszyła przepisy art. 77 oraz 80 Kpa, ponieważ działała nieobiektywnie, nierzetelnie i pomijała przedstawione w sprawie fakty, opierając się na domniemaniach, a nie na dowodach. W ramach ponownego rozpatrywania sprawy Minister Infrastruktury zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej skarżącego. Oceniając działania skarżącego jako pośrednika, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej oparła się na skardze Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości. Federacja zarzuciła pośrednikowi permanentne nieprzestrzeganie przepisu art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2608 ze zm.), poprzez "firmowanie" swoją licencją co najmniej dwóch biur nieruchomości w T.: R. Sp. z o.o. i A. W okresie wcześniejszym ww. proceder dotyczył również innych firm, tj. H. oraz [...] Nieruchomości. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że pośrednik nie mógł sprawować bezpośredniego nadzoru nad pracownikami właścicielami ww. firm, wykonującymi czynności pomocnicze. Ponadto Firma A. ogłaszała, że czynności pośrednictwa w tym biurze są wolne od opłat i prowizji. Firma ta podawała również na własnej stronie internetowej nieprawdziwe informacje dotyczące stałego dokształcania i podnoszenia kwalifikacji zawodowy swoich pracowników w [...] Stowarzyszeniu Pośredników w Obrocie Nieruchomościami. Stowarzyszenie zaprzeczyło jednak tym faktom. Komisja uznała, że ww. kreuje swój wizerunek w sposób nieuczciwy i tym samym wprowadza w błąd klientów. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wskazała również, że skarżący nie przedstawił kserokopii dokumentów potwierdzających, iż posiada ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych, ani innych dokumentów, o które został poproszony przez Komisję. Powyższe okoliczności wykazują zatem na naruszenie w sposób znaczący przez pośrednika przepisów prawa i uzasadniają konieczność zastosowania wobec niego surowej kary dyscyplinarnej. Zdaniem Komisji kara pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie jest karą współmierną do nieprawidłowości, jakich pośrednik dopuścił się wykonując swój zawód. W oparciu o powyższe ustalenia Komisji, Minister Infrastruktury stwierdził, że z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że skarżący naruszył przepisy art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie tak wysokiej kary dyscyplinarnej. Naruszenie przez skarżącego przepisów prawa polegało na zupełnym braku nadzoru nad osobami wykonującymi faktycznie czynności pośrednictwa w ww. firmach, braku ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa oraz braku stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych. Minister podniósł również, że odrębną kwestią jest orzeczenie kary dyscyplinarnej odpowiadającej winie skarżącego. Skoro postępowanie wyjaśniające, potwierdziło winę skarżącego i nie zaistniały inne okoliczności wpływające na zmianę kary orzeczonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., to należałoby co do zasady utrzymać w mocy ww. karę dyscyplinarną. Organ wskazał, że nie jest to jednak możliwe z uwagi na zmianę przepisów prawa dotyczących odpowiedzialności zawodowej pośredników w obrocie nieruchomościami. Ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) dokonano zmiany katalogu kar dyscyplinarnych w ten sposób, że usunięto karę zawieszenia licencji zawodowej do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym i dodano karę pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Powyższa zmiana przepisów weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Dlatego też zachodziła konieczność uchylenia poprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o orzeczeniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym. Biorąc zatem pod uwagę uzasadnienie wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zawarte w protokole końcowym, organ przychylił się do tego wniosku i zastosował, na podstawie art. 183 ust. 2 pkt 4a ugn wobec skarżącego karę dyscyplinarną w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Zdaniem Ministra orzeczona wobec skarżącego kara dyscyplinarna odpowiada jego winie, wynikającej z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Próby ominięcia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być surowo karane. Pośrednik, który dopuścił się ww. czynów powinien mieć świadomość, że fikcyjne nadzorowanie czynności wykonywanych przez przedsiębiorców, brak ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, brak stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych musi wiązać się z bardzo surową karą. Skarżący na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art.7, art. 77, art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2005 r. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia, czy doszło do spełnienia znamion deliktu dyscyplinarnego. Skarżący zarzucił również, że wnosił o wyłączenie członków Komisji, którzy są członkami Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości. Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu było uzasadnienie wyboru zastosowanej kary, czego Minister nie uczynił. W szczególności podkreślił, że jego działania nie spowodowały żadnej szkody w stosunku do klientów firm A. i R. Brak pobierania prowizji przez A. był wyłącznie akcją promocyjną. Skarżący podniósł również, że bezpodstawne są ustalenia co do braku podnoszenia kwalifikacji zawodowych, ponieważ przedłożył Komisji zaświadczenia o ukończeniu szkoleń na łączną sumę 111 pkt. W dalszej części skargi C. K. wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zakazuje wykonywania przez pośrednika zawodu u więcej niż jednego pracodawcy i jako osoba zatrudniona u przedsiębiorcy nie jest obowiązany do osobistego zawierania umów pośrednictwa, gdyż to przedsiębiorca ma obowiązek posiadania polisy OC, a nie pośrednik. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zarzuty w niej zawarte są nietrafne. W przedmiotowej sprawie ocenie podlega legalność decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej za popełnienie przez skarżącego jako pośrednika w obrocie nieruchomościami deliktu dyscyplinarnego. Materialną podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej pośrednika w obrocie nieruchomościami i opis znamion deliktu dyscyplinarnego zawiera art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2608 ze zm.) – dalej ung. Przepis ten stanowi, że "Pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlega odpowiedzialności zawodowej". Dla odczytania dyspozycji tego przepisu konieczne jest więc odwołanie się do treści art. 181 ugn. W szczególności istotne znaczenie ma ust. 1 tego artykułu, stwierdzający, że "Pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności". Dodatkowo zgodnie z art. 181 ust. 2 ugn. pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych. Z kolei ust. 3 art. 181 stwierdza, że pośrednik w obrocie nieruchomościami podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa. Materialnoprawna konkretyzacja ww. przepisu następuje w decyzji wydawanej przez Ministra Infrastruktury na podstawie ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Przy czym ustalenie, że doszło do popełniania czynu spełniającego znamiona art. 183 ust. 1 musi mieć postać jednoznacznego określenia tego deliktu oraz precyzyjnego wskazania naruszonych przez pośrednika przepisów lub standardów zawodowych. Konstrukcja procesowa postępowania dyscyplinarnego zawarta jest w przepisach art. 194 -195a ugn oraz znajduje uszczegółowienie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11 poz.66). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r., czy też powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także przekroczenia granic "uznania administracyjnego". Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał zaś przyczyny, z powodu których nałożono na skarżącego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym się kierował organ przy wymiarze kary. W przedmiotowej sprawie organ administracji wszczął z urzędu - na skutek złożonej skargi - postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Następnie przekazał sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające toczyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W protokołach końcowych przesłanych do Ministra Budownictwa, Komisja w sposób wyczerpujący przedstawiła przebieg postępowania wyjaśniającego oraz wnikliwie i rzetelnie przeanalizowała zarzuty postawione zarządcy - odnosząc się do nich, co znalazło wyraz w wydanych przez Ministra Infrastruktury decyzjach. Odnosząc się do zarzutów skargi, po pierwsze należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że członkowie Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości jako organizacji, która zainicjowała postępowanie dyscyplinarne powinni podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Zgodnie z § 6 ust. 5 powołanego rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2008 r. "do składu zespołu nie mogą być wyznaczone osoby bliskie osobie, wobec której wszczęto postępowanie, a także osoby, które pozostają z tą osobą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może budzić to uzasadnione wątpliwości co do bezstronności ustaleń członków zespołu w trakcie postępowania wyjaśniającego". Samo członkowstwo w Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości, która notabene zrzesza kilka tysięcy członków, nie może oznaczać automatycznie zakazu bycia członkiem zespołu orzekającego w niniejszej sprawie. Również kolejny zarzut dotyczący braku należytego uzasadnienia kary dyscyplinarnej, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Organ w uzasadnieniu tej decyzji odniósł się i podzielił stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która wnioskując o zastosowanie takiej właśnie kary dyscyplinarnej powołała się na charakter naruszeń obowiązkom zawodowym przez skarżącego, podkreślając brak nadzoru nad pracownikami firm. Powołał się również na okoliczność, że skarżący nie posiadał okresowego ubezpieczenia. Z uwagi na powołanie się przez organ na stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej należy uznać, że to stanowisko Komisji było również stanowiskiem organu, a zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uchybiało wymogom z art. 107 § 3 Kpa. Zauważyć przy tym należy, że orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej na podstawie art. 183 ust. 2 ugn dotyczy odpowiedzialności zawodowej pośrednika za niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 181 tej ustawy. W myśl zaś tego przepisu pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardem zawodowym, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Stąd też przy wymierzeniu kary dyscyplinarnej nie ma znaczenia, że postępowanie skarżącego nie spowodowało żadnej szkody. Zdaniem Sądu w prowadzonym postępowaniu nie można również doszukiwać się naruszenia art. 181 ust. 1 -3 ugn., gdyż dowody zebrane przez Komisję i którymi dysponował Minister jednoznacznie wskazywały na popełnienie deliktu dyscyplinarnego. W szczególności firmowanie swoim nazwiskiem pracy dwóch biur nieruchomości i brak należytego nadzoru nad osobami dokonującymi faktycznie czynności pośrednictwa stanowi oczywiste naruszenie art. 181 ust.1 ugn. Działanie takie i brak należytego nadzoru stwarzałby niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody klientom biur. Kwestie dysponowania obowiązkowym ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa oraz uczestnictwa w szkoleniach mają w tym kontekście znaczenie incydentalne, skoro doszło do popełnia deliktu z art. 181 ust 1 ugn. Zresztą potwierdza to protokół końcowy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] maja 2008 r. Podsumowując, w ocenie Sądu wskazać należy, że Minister Infrastruktury wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu - nakładając na skarżącego karę z tytułu odpowiedzialności zawodowej w postaci w pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie – jak również uzasadnił przekonująco obie wydane przez siebie decyzje. Przy tym na marginesie wskazać należy, że surowość tej kary jest wyłącznie pozorna, ponieważ skarżący - jeżeli spełnia wymogi określone w art. 182 ust. 1 ugn - może niezwłocznie złożyć wniosek o nadanie nowej licencji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.