II SA/Bd 564/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Starosta B. ustalił na rzecz R. W. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęte przez Gminę O., z mocy prawa, pod drogę publiczną, działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha (łączna powierzchnia [...] ha), powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], położone w miejscowości N., gmina O.. Do wypłaty odszkodowania Starosta zobowiązał Gminę O. (zwanej dalej "Gminą"). W uzasadnieniu organ wskazał, że materialno – prawną podstawą ustalenia odszkodowania był art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n."). Wysokość odszkodowania określono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., uwzględniający ceny uzyskiwane w transakcjach rynkowych dotyczących zabudowy mieszkaniowej, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109; z późn. zm.; zwanym w skrócie "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości"). Organ nie uwzględnił stanowiska Gminy, iż operat jest błędny, gdyż wartość przejętej nieruchomości powinna być określona w systemie porównawczym w stosunku do transakcji, które dotyczą dróg. Zdaniem organu ceny uzyskiwane w "transakcjach drogowych" nie mogą stanowić podstawy określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają warunków wynikających z art. 151 ust. 1 u.g.n., określającego definicję wartości rynkowej. Odwołując się od decyzji Starosty Gmina podniosła, iż organ nawet nie wspomniał o materiale dowodowym, który został przekazany przez Gminę, a zwłaszcza nie odniósł się do treści operatu szacunkowego przedmiotowych nieruchomości, w którym ich wartość została określona na kwotę [...] zł. Zamiast tego Starosta przy określeniu wartości nieruchomości bezkrytycznie przyjął wycenę dokonaną w operacie szacunkowym W. K., który został przedstawiony przez R. W., a nie zamówiony przez organ. Gmina zwróciła uwagę, że nie było podstaw do stosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, skoro z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy wynika, że istnieją transakcje porównawcze dotyczące gruntów przejmowanych przez gminę pod drogi publiczne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał, iż § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w ust. 1 i 2 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny. W przepisie tym wyrażono generalną zasadę, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W § 36 ust. 2 ustanowiono wyjątki od tej zasady, o czym świadczą słowa ustawodawcy "w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1". Przejście do stosowania § 36 ust. 2 jest możliwe po wykazaniu, iż ust. 1 nie może mieć zastosowania. Organ odwoławczy podniósł, że w operacie szacunkowym W. K. (zwanym przez Wojewodę w skrócie "operatem 2") na str. 14 i 18 wskazano, że w roku 2006 odnotowano 8 transakcji wykupu przez Gminę gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a w roku 2007 odnotowano dwie takie transakcje. W związku z niewielką liczbą transakcji wykupu gruntów pod drogi w 2007 r. (gdy rynek nieruchomości wciąż zwyżkował), wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne określona została zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto rzeczoznawca W. K. na poparcie swojego stanowiska wskazała opinię Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (w skrócie "ZERM") z dnia [...] listopada 2007 r., w której zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia a art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Wojewoda wskazał, że mając na względzie lakoniczność wyjaśnień rzeczoznawcy W. K. w operacie, a także biorąc pod uwagę argumenty podniesione w odwołaniu, dopuścił możliwość, że rzeczoznawca zbyt pobieżnie przeanalizował rynek nieruchomości i błędnie ocenił możliwość sporządzenia wyceny zgonie z zasadami określonymi w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego zwrócił się do niego o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej wyceny oraz ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca stwierdził, że nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym ze względu na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Rzeczoznawca W. K. w wyjaśnieniach zaznaczyła, że nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości i możliwości zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego Wojewoda uznał, że rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, iż w swoich wyjaśnieniach rzeczoznawca zaznaczył, że zgodnie z określoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zasadą korzyści, wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. "Aktualny sposób użytkowania" zakłada wykorzystanie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie ze sposobem jej użytkowania przed przeniesieniem jej własności na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. "Alternatywny" sposób użytkowania jest natomiast związany z celem wywłaszczenia, funkcją jaką będzie pełniła nieruchomość po wywłaszczeniu. Wycena nieruchomości w oparciu o alternatywny sposób użytkowania jest dopuszczalna, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. tylko w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Wojewoda zgodził się także z prezentowanym wśród rzeczoznawców majątkowych poglądem, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z reguły nie można postrzegać jako transakcji rynkowych, a w większości przypadków kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczane z prawa własności nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania. Transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej, określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. gdyż nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta (nabywcą może być tylko Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od klasyfikacji drogi), a ponadto nie można mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. W przypadku decyzji zatwierdzających podział nieruchomości działki przeznaczone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, a dopiero potem podejmuje się negocjacje z osobami pozbawionymi prawa własności. Prowadzi to do sytuacji, gdzie strona wywłaszczona może zgodzić się na wysokość odszkodowania zaproponowaną przez przejmującego grunt lub w braku porozumienia zwrócić się do starosty o ustalenie odszkodowania. Możliwości negocjacji w przypadku, kiedy przejście własności już nastąpiło, są ograniczone i uzależnione od dobrej woli organu ustalającego takie odszkodowanie. Dlatego jest szczególnie ważne prawidłowe zbadanie sprawy, poprawne ustalenie faktów, przyjęcie poprawnej technicznie i etycznie metody ustalenia odszkodowania, a także ostrożne postępowanie odnośnie materiałów przyjmowanych jako dowody w sprawie. Zdaniem Wojewody nie można mówić, że strony przystępujące do negocjacji dotyczących wysokości odszkodowania, zajmują równorzędną pozycję. Organ podniósł, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania ("ceny") za nieruchomości przejęte z mocy prawa i przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na nierówną pozycję stron. Z uwagi na powyższą argumentację Wojewoda uznał, że należy przychylić się do stanowiska ZERM, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie powinien mieć zastosowania (w większości przypadków) do dokonywania wyceny. W tym względzie Wojewoda nie podzielił poglądu wyrażonego w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 690/07) oraz WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 87/08). Wojewoda podkreślił, że bezpośrednie stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia będzie przeważnie stało w sprzeczności z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i będzie krzywdzące dla osób pozbawionych prawa własności, czemu sprzeciwia się art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wojewoda podkreślił, że w swoich wyjaśnieniach rzeczoznawca W. K. wskazała, iż na podstawie przeprowadzonego badania rynku nieruchomości o funkcjach drogi na terenie gminy O. w latach 2006 – 2007 stwierdziła jedynie sporadyczne transakcje. Rzeczoznawca zaznaczyła, że na bieżąco monitoruje rynek nieruchomości w związku z udziałem w programie "Walor", w którym gromadzone są informacje o transakcjach dotyczących nieruchomości m.in. na terenie Gminy O. Natomiast wskazywany przez odwołującą Gminę operat A. N. (nazywany przez Wojewodę "operatem 1") został sporządzony z pominięciem treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., w związku z czym Wojewoda nie brał pod uwagę jego treści przy ocenie materiału dowodowego. Wskazując na kryteria oceny opinii biegłego Wojewoda podniósł, że rzeczą organu administracji jest zwracać uwagę na nieścisłości zawarte w operatach, na szczegóły podważające jego wiarygodność, rzetelność sporządzenia lub naruszenie reguł, którymi powinni się kierować przy jego sporządzaniu rzeczoznawcy majątkowi, jednakże gdy brak przesłanek do takiego wnioskowania, organ może oprzeć wydaną przez siebie decyzję na analizie przedstawionej w operacie. Wojewoda podkreślił, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ jest zobowiązany podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Wyjaśnienia złożone w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę (o które powinien był zwrócić się organ I instancji) są spójne i wiarygodne. Wobec tego Wojewoda zaniechał zwracania się do innych podmiotów o wyrażenie opinii w sprawie zwłaszcza, że w kwestii możliwości stosowania § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości została wydana opinia ZERM z dnia [...] listopada 2007 r. W skardze do sądu administracyjnego Gmina O., reprezentowana przez jej Wójta, wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając im naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 134 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez nieobiektywną, jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie operatu szacunkowego sporządzonego przez A. N., co spowodowało – wbrew zasadzie prawdy obiektywnej – ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość tylko w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, z pominięciem dyspozycji § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia i tym samym z naruszeniem art. 134 u.g.n. W uzasadnieniu Gmina, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 87/08) oraz WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 965/07) zwróciła uwagę, że w § 36 ww. rozporządzenia została określona kolejność materiału dla dokonania wyceny: w pierwszym rzędzie należy brać pod uwagę ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w braku takowych – należy brać pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zdaniem skarżącej nabycie gruntu pod drogi publiczne przez odpowiednie szczeble samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa jest transakcją rynkową, w szczególności nabycie gruntów w trybie art. 98 ust. 3 zdanie 1 u.g.n., o ile dojdzie do porozumienia pomiędzy właściwym organem samorządu terytorialnego a właścicielem gruntów, spełnia warunki § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie tak ustalone świadczenie jest odszkodowaniem, tym niemniej jego wysokość jest ustalana w oparciu o przepisy, w tym § 36 rozporządzenia, a w przypadku braku takiego porozumienia właścicielom służy prawo wystąpienie do starosty o dokonanie ustalenia wysokości odszkodowania. Grunty nabywane w drodze porozumienia także szacowane są przez rzeczoznawców majątkowych, którzy obowiązani są do przestrzegania przepisów § 36 rozporządzenia. Kwoty odszkodowań powinny być zatem brane pod uwagę przy dokonywaniu kolejnych szacunków. Skarżąca wytknęła, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę transakcji dotyczących wykupu gruntów pod drogi publiczne tylko z uwagi na to, że nazywały się one odszkodowaniem. W opinii Gminy to, że wspomniane transakcje (nabywania nieruchomości pod drogi) nie występują w obrocie cywilno – prawnym (gdyż grunty pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu wolnorynkowego) nie oznacza, że odszkodowania ustalane przez rzeczoznawców (dla potrzeb tych transakcji) nie powinny być brane pod uwagę przez rzeczoznawców majątkowych (w innych sprawach). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi Wojewoda podkreślił, że nie kwestionował faktu istnienia na rynku nieruchomości transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Jednak ze względu na ich ilość nie można mówić o rynku tych nieruchomości, co jasno wskazała rzeczoznawca majątkowy W. K. w złożonych w sprawie wyjaśnieniach. Tak też wypowiadali się inni rzeczoznawcy, do których zwracał się Wojewoda w innych, niemal identycznych sprawach. Wojewoda jeszcze raz podkreślił, że w świetle art. 151 u.g.n. transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych. Z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115; z późn. zm.) wynika zaś zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie (jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa). Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii nieruchomości o ograniczonym obrocie. Po 1 stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg (zarządców dróg). Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Wojewoda przyznał, że wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów przeznaczonych pod planowane drogi można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Transakcje mogące być uznane za wolnorynkowe dotyczą głównie gruntów poza obszarami miast (terenów o zwartej zabudowie), wobec czego rzadko mogą stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie. W niniejszej sprawie, mimo położenia działki poza obszarem miasta rzeczoznawca (W. K.) nie był w stanie znaleźć nieruchomości podobnych. Operat A. N. (operat 1) nie mógł być uwzględniony, ponieważ ten rzeczoznawca bardzo pobieżnie porównał nieruchomości przyjęte do sporządzenia wyceny – nie uwzględnił żadnej innej cechy działki poza lokalizacją, tj. nie uwzględnił ani dostępu do drogi publicznej, wyposażenia w media, kształtu, wielkości itp. Działki znacznie różnią się od siebie powierzchnią, rzeczoznawca nie wskazał też żadnego ze wskaźników korygujących, oprócz trendu czasowego. Ponadto operat został sporządzony w ciągu jednego dnia (zlecenie – 17 października 2007 r., wykonanie – 18 października 2007 r.), co zdaniem Wojewody jest zbyt krótkim czasem na wykonanie rzetelnej opinii. Wskazany operat należało pominąć także ze względu na konieczność uwzględniania przy szacowaniu zasady korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.), co wyklucza możliwość dokonania wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Uczestnik postępowania R. W. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik, podobnie jak Wojewoda, podniósł, że w świetle art. 151 ust. 1 u.g.n. nie można uznawać, że w transakcjach dotyczących nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne uzyskiwana jest wartość rynkowa nieruchomości. Zdaniem uczestnika organy w sposób prawidłowy dokonały oceny przedstawionych w sprawie operatów szacunkowych i w sposób wyczerpujący przedstawiły powody, dla których jako podstawa ustalenia odszkodowania przyjęty został operat rzeczoznawcy W. Kaptur. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu (który w tym względzie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Po 200/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) nie można podzielić poglądu Wojewody, z którego wynika, że co do zasady nie jest dopuszczalne stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, bowiem brak jest w obrocie transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 97 u.g.n. podział nieruchomości może być dokonany na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy), lub z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy). Takie możliwości wszczęcia postępowania podziałowego dotyczą również gruntów wydzielonych pod drogi publiczne. Jednakże wydzielone nieruchomości przechodzą z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego tylko w przypadku gdy podział został dokonany na wniosek właściciela (art. 98 ust. 1 u.g.n.). W każdym innym przypadku (podział z urzędu, lub na wniosek osoby która ma w tym interes prawny) własność działek wydzielonych pod drogi publiczne przechodzi na Skarb Państwa lub jednostki samorządowe jedynie w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Istnieją zatem dwa różne tryby, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej sytuacji, kiedy wydzielenie działki pod drogi publiczne dochodzi wskutek postępowania wywołanego wnioskiem właściciela – przejście własności wydzielonej działki następuje z mocy prawa, a właścicielowi służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 u.g..n.), W drugiej sytuacji, kiedy podział nieruchomości następuje z urzędu (może też nastąpić na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny) – po dokonaniu podziału własność nieruchomości przenoszona jest na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze czynności cywilnoprawnej (lub w ostateczności decyzji o wywłaszczeniu). Przeniesienie własności nieruchomości dokonywane jest w tej sytuacji z zachowaniem wymogów określonych w art. 155 do 170 Kodeksu cywilnego, i wymaga m. in. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, - Komentarz pod redakcją Gerarda Bieńka - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 str. 356). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 112, 114 u.g.n.). Także w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad określony w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 224 - 231 kc), przyjmuje się bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość ex post decyzji o wywłaszczeniu (por. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 str. 398). Należy też zwrócić uwagę, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wprowadzony art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa; Dz. U. Nr 106, poz. 668) stanowiący, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2) – nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" wskazanych w tym przepisie podmiotów (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) na gruntach stanowiących drogę publiczną. Określa on dominium wskazanych podmiotów w odniesieniu do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Po 87/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nie stanowiące własności ww. podmiotów mogą zatem podlegać obrotowi. Z powyższego wynika, że możliwe jest zastosowanie sposobu wyceny wartości nieruchomości uwzględniającego ceny transakcyjne o charakterze rynkowym. Zdaniem Sądu okoliczność, że ze względu na szczególny charakter nieruchomości (nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną) krąg podmiotów mogących nabyć taką nieruchomość jest ograniczony do przyszłego zarządcy drogi nie wyłącza podstawowej swobody właściciela nieruchomości tj. decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę. W przekonaniu Sądu taka interpretacja pozostaje w zgodzie z art. 21 Konstytucji RP. Jak bowiem zauważył już Trybunał Konstytucyjny – ust. 2 artykułu 21 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania", które to pojęcie nie zostało w Konstytucji sprecyzowane. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który jest bardziej elastyczny. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (por. część III pkt 3 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, opubl. w OTK-A z 2004r., Nr 7 poz. 66 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 121570). Z powyższego wynika, że w kontrolowanej sprawie organy nie powinny a priori wyłączyć możliwości ustalenia wartości nieruchomości na podstawie opinii biegłego uwzględniającej istniejące transakcje dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi. W tej kwestii Wojewoda zajął dwuznaczne stanowisko. Z jednej strony organ argumentuje, że co do zasady transakcje takie nie mogą być brane pod uwagę ze względu na niespełnienie przez nie warunków "wartości rynkowej" oraz braku uwzględnienia "zasady korzyści" (które to stanowisko, jak wyżej wskazał Sąd – nie odpowiada prawu). Z drugiej zaś strony organ przyznaje, że odnotowuje się transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi, i to nawet spełniające kryteria ustalania "wartości rynkowej", tym niemniej takich transakcji jest zbyt mało, aby mogły stanowić rynek nieruchomości tj. aby można było dokonać oszacowania przy pomocy podejścia porównawczego. W tym względzie organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Oceniając bowiem operat szacunkowy sporządzony przez W. Kaptur, wraz z jej wyjaśnieniami, uznał za wystarczające ogólnikowe wyjaśnienie tegoż biegłego, że w latach 2006 – 2007 w Gminie O. miały miejsce jedynie sporadyczne transakcje dotyczące nabycia nieruchomości pod drogi publiczne (8 transakcji w 2006 r i 2 transakcje w 2007r. ). Wojewoda w ogóle nie odniósł się do twierdzeń rzeczoznawcy A N., który na stronie 8 swojego operatu szacunkowego (pkt 7.1. "Analiza rynku") stwierdził, że w latach 2006 – 2007odnotowano kilkanaście transakcji sprzedaży działek gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, z których analizie poddano dziesięć transakcji. Tym samym Wojewoda (jak też wcześniej rozpatrujący sprawę Starosta, który także nie dostrzegł tej sprzeczności) dopuścili się naruszenia ciążącego na nich, na mocy ww. art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że w Gminie O. ukształtował się rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a tym samym istnieje możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Ponadto należy zwrócić uwagę, że twierdzenia Wojewody negatywnie oceniające operat szacunkowy A. N. ze względu na brak uwzględnienia cech nieruchomości porównywanych czy współczynników korygujących – pojawiły się dopiero w odpowiedzi na skargę, tak jak twierdzenia, iż stanowisko podobne do wyrażonego w operacie szacunkowym A. K. zajmują inni, wymienieni rzeczoznawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt I SA/Łd 588/98, opublikowany w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 47097) decyzja kończąca postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi sądu administracyjnego jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad decyzji istotnych w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a. (odpowiednik art. 210 § 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60; z późn. zm.) nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na skargę; odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym. Z tego względu jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że skoro zdaniem Wojewody konieczne jest – ze względu na zasadę korzyści z art. 143 u.g.n. – przy szacowaniu wartości nieruchomości uwzględnienie jej aktualnego przeznaczenia rozumianego m.in. jako wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, to przedmiotowe nieruchomości, jak wskazała w swoim operacie rzeczoznawca A. K., w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogi publiczne (str. 9/21 operatu A. K.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien, stosując się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały dostępny materiał dowodowy, w szczególności uwzględniając informacje wynikłe z operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżącą Gminę i zwracając się o bardziej szczegółowe wyjaśnienia do biegłych. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględniania skargi, stosownie do art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.