I OSK 39/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Łodzi od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 470/09 w sprawie ze skargi Dyrektora Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Łodzi na pismo Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń do zaleceń nadzoru pedagogicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną W dniu 1 września 2009 r. Dyrektor Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Łodzi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń do zaleceń wyszczególnionych w wynikach wizytacji szkoły publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 września 2009 r. organ administracji wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 12 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę uznając, że jej przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga nie dotyczy działalności administracji publicznej. Zaskarżone wyniki wizytacji szkoły publicznej dla dorosłych nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie są czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej - p.p.s.a.), a ponadto żaden przepis szczególny nie przekazuje skarg na tego rodzaju działanie do właściwości sądu administracyjnego. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga została odrzucona. Od powyższego postanowienia Dyrektor Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Łodzi wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości zarzucając mu: a) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zalecenia nadzoru pedagogicznego, w tym wyniki wizytacji, nie mieszczą się w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi; b) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w zakresie norm o charakterze proceduralnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i niezbadanie wszystkich okoliczności, przez sąd meriti, koniecznych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności nierozważenie charakteru wyników wizytacji oraz zaleceń nadzoru pedagogicznego wydanych na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "u.s.o."), na płaszczyźnie ich uznania za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nad którymi sądy administracyjne sprawują kontrolę, przy jednoczesnym nierozpatrzeniu przez sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7 i 77 k.p.a., dokonanych przez Łódzkiego Kuratora Oświaty w Łodzi, - a nadto dowolne przyjęcie, iż aktem z zakresu administracji publicznej nie są wyniki wizytacji, przy jednoczesnym nie ustaleniu czy takim aktem z zakresu administracji publicznej nie są zalecenia wynikające z tejże wizytacji, - art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym brak uzasadnienia dlaczego wyniki wizytacji szkoły publicznej dla dorosłych nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w przypadku uznania, iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na zasadzie art. 188 p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m. in. w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niebędące decyzjami bądź postanowieniami. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy czynność lub akt podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 52/2007,). Jak zaznaczył NSA w postanowieniu z dnia 5 września 2008 r., II GSK 278/2009 "wynik kontroli mógłby podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyby z jego treści wynikało władcze nałożenie na stronę określonych obowiązków". W przedmiotowej sprawie zalecenia pokontrolne kuratorium oświaty wydane były w oparciu o przepis art. 33 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten statuuje ogólne kompetencje nadzorcze kuratorium oświaty. Immanentną cechą nadzoru są władcze kompetencje nadzorującego w stosunku do działalności nadzorowanego, pozwalające wywierać wpływ na prawidłowe funkcjonowanie jednostek podporządkowanych. (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2008, s. 329; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Polskie prawo administracyjne, red. J. Służewski, Warszawa 1995, s. 32-33). M. Pilich w komentarzu do ustawy o systemie oświaty na tle art. 33 wskazuje na sferę kontrolno-oceniającą w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego. W jej ramach organy sprawujące nadzór pedagogiczny mają prawo i obowiązek ingerowania w działalność szkół i placówek oraz stosowania, wobec stwierdzonych uchybień, odpowiednich środków prawnych (s. 331). Przy tak ujętym charakterze działań w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, uznać należy, iż wydane zalecenia są: działaniami materialno-technicznymi, mającymi charakter władczy, opartymi na przepisach prawa, wpływającymi na sferę obowiązków (np. poprzez postulat zmiany przepisów w wewnętrznym akcie prawnym, jakim jest statut szkoły) - czyli aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym uznać należy, iż przedmiotowe wyniki wizytacji oraz zalecenia wyczerpują dyspozycję tego przepisu, który określa, iż przesłanką uznania danej czynności za akt prawa administracyjnego jest jej wpływ na prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa, a w tym przypadku wynikające z ustawy o systemie oświaty. Jako takie podlegają zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego, szczególnie, iż od wydanych zaleceń w oparciu o wynik dokonanej kontroli przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia. Odmienne stanowisko sprowadzałoby się do uznania, iż wyniki oraz zalecenia pokontrolne organu nadzoru pedagogicznego są elementem wyłącznie doraźnych działań kontrolnych. Jako takie po stronie jednostki nie rodzą konsekwencji w postaci obowiązku wykonania wniosków, a jedynie konieczność zawiadomienia o sposobie ich wykorzystania. Tak określony zakres relacji pomiędzy szkołą, a kuratorium oświaty oznacza, iż nie ma elementu władczego, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przed podejmowanie działań o charakterze władczym. Dopiero stojąc na takim stanowisku brak byłoby możliwości poddawania przedmiotowych zaleceń kontroli sądu, jako niespełniających przesłanki przewidzianej w art. 3 § 2 pkt. 4 w postaci władczego działania nakładającego na jednostkę określony, przewidziany przepisem prawa obowiązek (uchwała NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., FPS 5/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 78). W ocenie skarżącego, powyższe wątpliwości nie zostały wyczerpująco rozważone przez sąd meriti, pomimo, iż przedstawione zagadnienie prawne w zakresie charakteru zaleceń nadzoru pedagogicznego wymaga wykładni na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Szczególnie, iż zaskarżony skargą do akt w postaci nieuwzględnienia zastrzeżeń do zaleceń nadzoru pedagogicznego jest niezgodny m. in. z art. 33 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 35 ust. 6 oraz § 5 ust. 6—9 obowiązującym w dacie wydania zaleceń rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego, wykazu stanowisk wymagających kwalifikacji pedagogicznych, kwalifikacji niezbędnych do sprawowania nadzoru pedagogicznego, a także kwalifikacji osób, którym można zlecać prowadzenie badań i opracowywanie ekspertyz (Dz.U. nr 235, poz. 1703; dalej: "rozp.n.ped.") w zw. z art. 35 ust. 6 u.s.o. oraz w zw. z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącego to wydane zalecenia, będące wynikiem końcowym czynności kontrolnych są aktem z zakresu administracji publicznej - wydane są bowiem przez organ administracji publicznej w oparciu o przepis ustawy i skutkujące określonymi w tych zaleceniach obowiązkami. Jednocześnie brak jest możliwości poddania tego aktu kontroli instancyjnej, gdyż jedynym środkiem przewidzianym w ustawie o systemie oświaty do zaskarżenia zaleceń są zastrzeżenia, które rozpatrywane są przez ten sam organ, który wydaje zalecenia. Uniemożliwia to faktyczną i prawną kontrolę zasadności wydanych zaleceń i pozbawia adresata zaleceń konstytucyjnego prawa do sądu w ramach kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd błędnie zastosował przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wyniki wizytacji wydane przez kuratorium oświaty nie mieszczą się w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji odrzucił skargę, czym naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest to dowolna i niepełna ocena sądu meriti w zakresie nierozpatrzenia meritum czy aktem z zakresu administracji publicznej są wyniki wizytacji czy też zalecenia z tych wyników i wniosków płynące, a nadto brak uzasadnienia stanowiska sądu, dlaczego wyniki wizytacji szkoły publicznej dla dorosłych nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Brak jest zatem wyjaśnienia istotnych okoliczności w postaci charakteru zaleceń pokontrolnych wydanych w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 u.s.o., a które oprócz ww. uchybień na gruncie art. 3 p.p.s.a. skutkuje uznaniem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w rozdz. 3 "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi" reguluje m. in. sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad szkołami publicznymi. Stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje w zakresie oświaty na terenie województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami publicznymi i niepublicznymi oraz placówkami doskonalenia nauczycieli oraz wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie. W art. 33 ust. 1 ustawy wskazano, iż nadzór pedagogiczny polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkól, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Kurator oświaty wykonuje swoje czynności w zakresie nadzoru pedagogicznego przy pomocy nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych (art. 35 ust. 5 ustawy). Mogą oni na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy wydawać dyrektorom szkół i placówek doraźne zalecenia oraz zgłaszać uwagi i wnioski wynikające z przeprowadzonych czynności, a dyrektor szkoły lub placówki w terminie 7 dni od ich otrzymania może zgłosić swoje zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny – w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – do kuratora oświaty. Jeżeli organ ten nieuwzględni tych zastrzeżeń dyrektor szkoły lub placówki jest obowiązany zgodnie z ust 6 art. 33 powiadomić w terminie 30 dni organ nadzoru o realizacji zaleceń uwag i wniosków. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, a jednym z przepadków naruszenia tych przepisów będzie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 6 ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może w drodze decyzji polecić usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Od tej decyzji służyć będzie odwołanie do organu wyższego stopnia, a później skarga do wojewódzkiego sadu administracyjnego. Przedstawiona wyżej regulacja ustawy o systemie oświaty przekonuje, iż nie można traktować uwag, wniosków czy doraźnych zaleceń, o których mowa w art. 33 ust 4, czy też stanowiska organu sprawującego nadzór pedagogiczny nieuwzględniającego zastrzeżeń dyrektora szkoły lub placówki, jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dopiero bowiem wtedy, gdy w konsekwencji braku realizacji tych zaleceń uwag czy wniosków zostanie wydana decyzja administracyjna, po wyczerpaniu toku instancji sprawa będzie mogła być przedmiotem sądowej kontroli legalności działania administracji. Zupełnie nieracjonalne byłoby, aby w tej samej sprawie można było dwa razy składać skargę do sądu administracyjnego traktując owe uwagi, wnioski czy zalecenia jako akty dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a następnie skarżyć do sądu wydaną na podstawia art. 34 ust. 1 ustawy decyzję nakazującą usuniecie uchybień w wyznaczonym terminie. Z wyżej przytoczonych względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.. Abstrahując już od tego, iż zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest nie tylko niezrozumiały, ale nie zawiera żadnego uzasadnienia, należy zauważyć, iż uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek dość lakonicznie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż skarga nie mieściła się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Uzasadnienie to spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Zupełnym zaś nieporozumieniem jest zarzucanie Sądowi niedostrzeżeni naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W żadnym bowiem przypadku przepisy k.p.a. nie mogą mieć zastosowania przy podejmowaniu aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w postanowieniu.