II SAB/Rz 20/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego -skargę oddala- do wyroku z dnia 13 października 2009 r. Postanowieniem z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swą niewłaściwość i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie sprawę J. K. dotyczącą bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie naliczenia i wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji J. K. zwrócił się o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. M. [...], należnego za okres od 2006 r. do 2008 r. tj. do dnia pozbawienia go prawa do tego świadczenia, powołując się w jego uzasadnieniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 969/07. W odpowiedzi na wniosek Komendant Miejski Policji - któremu został on przekazany przez wskazany wyżej organ - podniósł (pismo z dnia 23 stycznia 2009 r.), że decyzja administracyjna (Nr [...]) przyznająca J. K. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego miała jednorazowy charakter tj. ustalała przedmiotowe prawo tylko na 2005 rok. Z chwilą zatem wypłaty wskazanego świadczenia została wykonana, a co za tym idzie nie może wywoływać innych skutków prawnych niż te, o których stanowiła. Organ wskazał również, iż w obecnym stanie prawnym brak przepisów, które zezwalałyby na wszczęcie i prowadzenie postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji w sprawie objętej niniejszym wnioskiem. J. K. skierował następnie do Komendanta Miejskiego Policji pismo z 5 lutego 2009 r., w którym zakwestionował brak wskazania przez ten organ w jego piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r. przepisów prawnych, z których wynika niemożność pozytywnego załatwienia złożonego przez niego wniosku z dnia 23 grudnia 2008 r. Nadto, zdaniem J. K., odpowiedź organu winna przybrać formę decyzji administracyjnej pouczającej o prawie do złożenia odwołania. Komendant Miejski Policji - w piśmie opatrzonym datą 3 marca 2009 r. zaadresowanym do J. K. - wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. na mocy § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Ten ostatni przepis nakazywał stosowanie regulacji tego rozporządzenia odnoszących się do zasad przyznawania przedmiotowego równoważnika m. in. do emerytów policyjnych. W związku z powyższym brak jest obecnie, w ocenie organu, podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydawania decyzji administracyjnej w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta policyjnego. W końcowej części pisma organ podniósł, że możliwość odwołania przysługuje jedynie od decyzji, której w niniejszej sprawie z przyczyn wyżej podanych nie podjęto. Wobec odmownych odpowiedzi na wniosek z dnia 23 grudnia 2008 r. J. K. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji "skargę" na działanie Komendanta Miejskiego Policji. Podkreślił, iż prawo do równoważnika, o który się ubiega przyznaje mu ustawa o Policji a żadne nowelizacje tak tej ustawy, jak i innych przepisów, prawa tego go nie pozbawiły. Wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego do naliczenia i wypłaty przedmiotowego równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami należnymi za okres od 1 stycznia 2006 r. do chwili obecnej. Komendant Wojewódzki Policji odpowiadając na powyższą skargę powołał się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277), z którego wynika, iż równoważnik, którego domaga się J. K. przysługuje tylko policjantom w czynnej służbie, nie zaś emerytom policyjnym. Uprawnienia takiego dla powyższej kategorii osób nie można także wyprowadzić z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67). Wynikało ono natomiast z § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., który został jednakże skreślony, co oznacza jednocześnie utratę przez emerytów Policji prawa do wspomnianego równoważnika. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, działanie Komendanta Miejskiego nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów, w związku z czym nie ma podstaw do podjęcia interwencji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę J. K., Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej, wobec faktu odnoszenia się przez organ do każdego z pism składanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę wnosi się do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia ustawa nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie - art. 52 § 2 powołanej ustawy. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji w terminach określonych w kpa, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takim wypadku możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36, strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ, do którego zażalenie takie wpłynęło, jeżeli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, co wynika z § 2 tego art. Jeżeli działania zmierzające do usunięcia bezczynności zostały przez stronę podjęte, to znaczy wystąpiła ona z zażaleniem do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa, wówczas stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu, który zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe tylko wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie strona skarżąca wyczerpała tryb postępowania zażaleniowego, bowiem uznając, że Komendant Miejski Policji pozostaje w bezczynności pismem z dnia 16 marca 2009 r. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji domagając się zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Mimo wyczerpania przez stronę trybu postępowania zażaleniowego Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. J. K. wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji domagał się naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu za okres od 2006 r. do 2008 r. Wniosek ten Komendant Wojewódzki Policji przesłał pismem z dnia 2 stycznia 2009 r. do załatwienia według kompetencji Komendantowi Miejskiemu Policji. Komendant Miejski Policji skierował do J. K. pismo z dnia 23 stycznia 2009 r., w którym stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania równoważnika. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wspomniane w poprzednim akapicie pismo Komendanta Miejskiego Policji w swojej istocie jest decyzją. Pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 KPA, jeżeli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich, jako decyzji jest decyzją. Minimalnymi elementami niezbędnymi do zakwalifikowania pisma, jako decyzji jest oznaczenie organu administracji wydającego akt, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Stanowisko podobne do prezentowanego przez Sąd w niniejszej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, glosa Janusz Borkowski OSPiKA 1982, nr 9-10 s. 351). Pismo z dnia 23 stycznia 2009 r. skierowane do J. K. wszystkie wskazane wyżej elementy zawiera, więc uznać należy, że jest ono decyzją. Skoro skierowane do skarżącego pismo w swojej istocie jest decyzją, to nie można uznać, że Komendant Miejski Policji pozostaje w bezczynności i nie można nakazać temu organowi wydania przedmiotowej decyzji. Zupełnie odrębnym problemem jest fakt braku pouczenia w decyzji o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Kwestia ta może rzutować ewentualnie na rozważenie przez J. K. celowości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, iż skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.