IV SA/Wa 1068/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi D. Z., H. C. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpatrzeniu odwołania H. C., D. S. i M. S. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. odmawiającej anulowania dokonanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W., a dokonanych zmianą nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że: - w styczniu 2008 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zauważył błąd w danych dotyczących budynku usytuowanego na działkach ew. nr [...] i nr [...]. Po otrzymaniu dokumentacji budowlanej oraz informacji, że w budynku nikt nie jest zameldowany, Dyrektor Biura Geodezji i Katastru zwrócił się pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. do wykonawcy zakończonej w 2007 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków o analizę poprawności ujawnienia dwóch budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i nr [...] oraz sporządzenie dokumentacji zawierającej wszystkie niezbędne dane ewidencyjne; - zawiadomieniem z dnia 11 stycznia 2008 r. organ ewidencyjny poinformował osoby i organy uznane za strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia z operatu ewidencyjnego W. W., W. G. i M. G., wpisanych jako współwłaścicieli budynku przy ul. [...], usytuowanego na działce ew. nr [...]; - zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2008 r. organ poinformował, że na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem", toczy się wszczęte z urzędu postępowanie mające na celu ujawnienie prawidłowych danych o nieruchomościach położonych przy ul. [...], stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Pismem z dnia 28 kwietnia 2008 r. organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2008 r. dotyczyło zmiany funkcji budynku o adresie ul. [...], posadowionego na działkach ew. nr [...] i nr [...] oraz wyjaśnienia wpisu K. dla działki ew. nr [...]. W piśmie tym organ poinformował również, że w dniu 27 lutego 2008 r. do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego przyjęto operat techniczny nr ew. [...], na podstawie którego zostały wprowadzone z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek ew. nr [...] i nr [...] oraz budynku położonego przy ul. [...]. W związku z powyższym postępowanie wszczęte w dniu 25 lutego 2008 r. będzie dotyczyło wyjaśnienia wpisu K. dla działki nr [...] oraz dla działki nr [...], która została pominięta w zawiadomieniu z dnia 25 lutego 2008 r.; - w dniu [...] kwietnia 2008 r. czynnością materialno-techniczną wprowadzono w operacie ewidencji gruntów i budynków zmianę nr [...] na podstawie operatu technicznego z wykazem zmian danych ewidencji gruntów i budynków przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lutego 2008 r. pod nr [...]. Zmiana nr [...] dotyczyła działek nr [...] i nr [...] oraz znajdującego się na nich budynku i polegała na zmianie konturu budynku, powierzchni zabudowy, oznaczenia funkcji użytkowej budynku oraz użytku gruntowego w tych działkach; - pismem z dnia 12 maja 2008 r. nowi nabywcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – H. C., D. S. i M. S. - wystąpili do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wykreślenie zapisów dokonanych powyższą czynnością oznaczoną nr [...]. Pismo to przekazane zostało Prezydentowi W., który decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu w dniu 25 lutego 2008 r. w części dotyczącej zmiany funkcji budynku posadowionego na działkach ew. nr [...] i nr [...] przy ul. [...] oraz w części dotyczącej udziału w postępowaniu W. W., W. G., M. G., D. Z., M. S. i H. C. Decyzja ta uchylona została decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r.; - dane ewidencyjne odnoszące się do budynku usytuowanego na działkach ew. nr [...] i nr [...] pomimo, że zostały wprowadzone w drodze czynności materialno-technicznych, to były przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym po wyjaśnieniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2008 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 11 stycznia 2008 r. oraz zawiadomienie z dnia 25 lutego 2008 r., jak też późniejsze pisma organu informowały strony o kolejnych etapach postępowania; - zarzut naruszenia nakazu wszczęcia postępowania przewidziany w art. 24 a pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" jest nieuzasadniony, ponieważ postępowanie w sprawie ujawnienia prawidłowych danych odnoszących się do działek ew. nr [...] i nr [...] oraz znajdującego się na nich budynku wszczęte zostało z urzędu, a podstawą był § 47 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określonymi w rozdziale 3 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli i osób władających. § 47 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, iż w przypadkach, gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy stanowiący, że osoby zgłaszające zmianę są obowiązane na żądanie starosty dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku stwierdzenia przez organ błędu w danych ewidencji gruntów i budynków korekta błędnych danych ewidencyjnych następuje również w drodze postępowania administracyjnego z udziałem osób będących stronami w rozumieniu art. 28 k. p. a.; - niewłaściwy jest zapis zamieszczony w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji wskazujący, że wydano ją po rozpatrzeniu wniosku H. C., D. S. i M. S. Decyzja ta, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane w postępowaniu wszczętym z urzędu, zważywszy, że postępowanie, o którym mowa w zawiadomieniach organu z dnia 11 stycznia 2008 r. i z dnia 25 lutego 2008 r. w żadnej jego części nie zostało zakończone (decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. o umorzeniu postępowania w określonej w niej części została przez organ odwoławczy uchylona); - dane ewidencyjne dotyczące budynków i użytków gruntowych w działkach, na których te budynki się znajdują, określają stan faktyczny potwierdzony dokumentacją budowlaną, w tym inwentaryzacją powykonawczą obiektu. Nie jest istotne przeznaczenie działki ani zapis w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji szczegółowo opisano, co wzięto pod uwagę oznaczając budynek usytuowany na działkach nr [...] i nr [...] jako jeden budynek, a użytki w tych działkach jako inne tereny zabudowane. Z akt sprawy wynika ponadto, że taki wpis użytków był przed modernizacją ewidencji. Dowód na to, że jest to jeden budynek stanowi dokumentacja projektu budowlanego termomodernizacji budynku z 2003 r. oraz dokumentacja z inwentaryzacji powykonawczej budynku z września 2005 r. O tym, że nie jest to budynek mieszkalny świadczy faktyczne jego użytkowanie przez K. oraz informacja właściwej jednostki organizacyjnej, że nie są w nim zameldowane żadne osoby. W świetle akt sprawy i powyższych ustaleń należy uznać, że wpisy dokonane zmianą nr [...] są zgodne z posiadanymi przez organ dokumentami, w związku z czym ich anulowanie byłoby nieuzasadnione; - niezasadny jest zarzut nieuprawnionej ingerencji organu w treść operatu ewidencyjnego. To organ dokonuje aktualizacji ewidencji i przeprowadza modernizację operatu ewidencyjnego, a nie wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, przy czym w rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego znaczenia, do której jednostki wykonawstwa geodezyjnego organ zwrócił się o przeanalizowanie danych i poprawę zauważonego błędu w formie wykazu zmian danych ewidencyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. C., D. S. i M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", ustawy, a także rozporządzenia wobec naniesienia i odmowy wykreślenia zmian w zapisach w rejestrze gruntów i kartotece budynków dotyczących nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dokonanych czynnością materialno-techniczną nr [...], a w szczególności przepisów art. 24a pkt 10 i 12 ustawy oraz § 10 ust. 1, § 12 ust. 2, § 35, § 38, § 43, § 45, § 46 i § 47 ust. 3 rozporządzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, a w przypadku uwzględnienia skargi - o nakazanie organowi pierwszej instancji dokonanie wykreślenia przedmiotowych wpisów w rejestrze gruntów i w kartotece budynków. Skarżący, popierając m. in. stanowisko zawarte w piśmie z 12 maja 2008 r. wskazali, iż: - nieprawdziwe jest twierdzenie, iż w styczniu 2008 r. w związku z wnioskiem o wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zauważył błąd w danych dotyczących budynku usytuowanego na działkach ew. nr [...] i nr [...]. Organy co najmniej od 1994 r. posiadały świadomość, iż na nieruchomości został zbudowany i użytkowany przez K. budynek bez wymaganych prawem zezwoleń i zgody użytkowników wieczystych gruntu, co potwierdza pismo K. z 21 marca 1994 r. z adnotacją organu, a także wypis z rejestru gruntów z 26 października 2007 r. dotyczący działki ew. nr [...]; - brak jest dokumentacji budowlanej potwierdzającej wybudowanie budynku przed 1975 r., a zatem przed datą ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu (dowód: pismo z dnia 5 lipca 2004 r.); - okoliczność, iż w budynku nikt nie jest zameldowany nie może decydować o zmianie charakteru budynku z mieszkalnego na użytkowy, co powoduje zmianę klasyfikacji gruntów z B na Bi uniemożliwiając przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności; - zgodnie z twierdzeniem K. przedmiotowy budynek został usankcjonowany prawnie zgodnie z tymczasową decyzją lokalizacyjną wydaną w 1975 r. oraz, że zgodnie z treścią tej decyzji użytkownik został zobowiązany do podjęcia kroków w celu wywłaszczenia nieruchomości; - rozważania organu odwoławczego są sprzeczne z jego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz z treścią jego pisma z dnia 9 czerwca 2008 r. Organ zdaje się sugerować, iż najpierw dokonuje się zmian, a następnie prowadzi się postępowanie administracyjne mające na celu wprowadzenie tych zmian. Do dokonania zmian doszło w wyniku wystosowania przez Dyrektora Biura Geodezji i Katastru - Geodety W. pisma z dnia 10 stycznia 2008 r. do nie będącej autorem modernizacji osoby posiadającej uprawnienia geodezyjne, w którym to piśmie polecono przeanalizowanie poprawności ujawnienia w operacie ewidencyjnym i stwierdzono, że należy w wprowadzić zmiany w wyznaczonym terminie zgodnie z żądaniem Urzędu; - powyższe działania organów są zbieżne z działaniami Prezydenta W., który podjął próbę stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego po 37 latach od jego ustanowienia znając stan prawny i faktyczny przedmiotowej nieruchomości również od 1975 r. Organom administracji uszła nadto uwadze okoliczność, iż ustalenie kto i kiedy wybudował budynek na czyjejś działce podlega rozstrzygnięciu przez sądy powszechne a nie organy administracji, a także, iż rozwiązanie użytkowania wieczystego może nastąpić jedynie w drodze uwzględnienia stosownego powództwa a nie decyzji administracyjnej. Gdy nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą likwidacja ewentualnych rozbieżności między zapisami w księdze wieczystej a stanem faktycznym może być dokonana w postępowaniu przed sądem powszechnym a zatem zapis ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego uwidocznionego w księdze wieczystej; - skarżący nabyli w styczniu 2008 r. nieruchomość m. in. po przedłożeniu przez sprzedających wypisu z rejestru gruntów z 14 stycznia 2008 r. W wypisie tym działka ew. nr [...] posiadała klasyfikację B - tereny mieszkaniowe, a współużytkownikami wieczystymi były osoby sprzedające nieruchomość. Zgodnie z kartoteką budynku według stanu na styczeń 2008 r. budynek P. znajdujący się na sąsiedniej działce ew. nr [...] posiadał 5 kondygnacji naziemnych i 1 podziemną oraz powierzchnię zabudowy 252 m². Na skutek czynności materialno-technicznej zmieniono w kwietniu 2008 r. liczbę kondygnacji naziemnych z 5 na 4, charakter budynku z mieszkalnego na niemieszkalny, powierzchnię zabudowy zwiększono do 493 m² oraz wprowadzono zapis, iż budowa została zakończona w 1958 r. Dokonanie powyższych zmian wywołuje następujące skutki: a) uniemożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] na prawo własności, gdyż przekształceniu podlegają jedynie działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, b) wprowadzenie większej powierzchni zabudowy powoduje domniemanie istnienia jednego budynku na dwóch działkach pomimo, iż nie została zalegalizowana samowola budowlana polegająca na rozbudowie budynku sąsiedniego, a także nie zostało ustalone czy ewentualnie istniała ściana ogniowa, którą następnie zlikwidowano i połączono dwa budynki w jeden; c) dokonanie dopisku "rok zakończenia budowy 1958" daje podstawę do twierdzenia organom reprezentującym Skarb Państwa, iż budynek został wybudowany w tych latach pomimo braku dowodów w tym zakresie i istnienie dowodów przeciwnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków jest to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 ustawy). Z kolei w myśl art. 23 ustawy w ewidencji gruntów wykazywane są stany prawne i faktyczne wynikające z prawomocnych decyzji, orzeczeń administracyjnych i aktów notarialnych. Skarżący kwestionują pozostawienie w ewidencji wpisów dokonanych w dniu [...] kwietnia 2008 r. w trybie czynności materialno-technicznej nr [...] na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lutego 2008 r. pod nr [...]. Wpisy te dotyczą działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. oraz posadowionego na nich budynku. Polegają na zmianie konturu budynku, powierzchni zabudowy, oznaczenia funkcji użytkowej budynku oraz użytku gruntowego w tych działkach. Skarżący kwestionują pozostawienie powyższych zmian zarówno ze względów proceduralnych (niemożność wprowadzenia zmian w drodze czynności materialno-technicznej), jak i merytorycznych. Odnośnie niemożności wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej Sąd podziela stanowisko skarżącego, że nie mogą one się dokonywać w tym trybie. Zmiany mogą być dokonywane wyłącznie w drodze decyzji. Niemniej jednak zgodzić się należy z organem, że dane ewidencyjne odnoszące się do budynku usytuowanego na działkach ew. nr [...] i nr [...] pomimo, że zostały wprowadzone w drodze czynności materialno-technicznych, to były przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym po wyjaśnieniu sprawy organy wydały decyzje (Prezydent W. w dniu [...] września 2008 r., a organ odwoławczy – zaskarżoną decyzję w dniu [...] kwietnia 2009 r.). Jak wynika z akt sprawy, strony miały zapewniony udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 11 stycznia 2008 r., zawiadomienia z dnia 25 lutego 2008 r. i późniejszych pism). Natomiast odnośnie merytorycznej zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, to wskazać należy, iż dokonane wpisy, których odmowy anulowania dotyczy zaskarżona decyzja są oparte na zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji. Stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych oraz z dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. W aktach sprawy znajdują się: - dokumentacja architektoniczno-budowlana, z której wynika, iż przedmiotowy budynek ma pow. zabudowy 486,97 m², 4 kondygnacje i poddasze oraz jest położony na działkach ew. nr [...] i nr [...], - inwentaryzacja powykonawcza budynku, z której wynika, że w budynku nie istnieją ściany dzielące go na dwie odrębne części (dwa budynki), - informacja, że w budynku przy ul. [...] nikt nie jest zameldowany. Na podstawie powyższych dokumentów organ prawidłowo dokonał zmian w zakresie powierzchni zabudowy, konturu budynku, oznaczenia funkcji użytkowej budynku oraz użytku gruntowego z B (tereny mieszkaniowe) na Bi (inne tereny zabudowane) dla przedmiotowych działkach ew. Opracowany został operat techniczny zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych, przyjęty w dniu 27 lutego 2008 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Nie ma przy tym znaczenia, kto był wykonawcą powyższych prac – czy jednostka poprzednio wykonująca modernizację ewidencji, czy też nie. Zmiany zostały wprowadzone do ewidencji w dniu [...] kwietnia 2008 r. za nr [...]. Obrazują one istniejący stan faktyczny, stąd prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że brak jest podstaw do ich usunięcia. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność kiedy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zauważył błąd w danych dotyczących budynku usytuowanego na działkach ew. nr [...] i nr [...]. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł, jak w sentencji.