II SA/Po 107/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi K. L.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. z dnia [...] roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska Powiatowy Zarząd Dróg w Ś. decyzją z dnia [...] 09.2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach powiatowych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – udp) oraz w oparciu o postanowienia uchwały nr [...] Zarządu Powiatu Ś. z 03.04.2000 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. do załatwienia spraw w imieniu Zarządu Powiatu Ś., a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych odmówił K. L. zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...]tj. ul. [...]w m. Ś . Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...], tj. ul. [...]w m. Ś. dla działek nr [...] i nr . wystąpił K. L. działający w imieniu własnym i w imieniu Przedsiębiorstwa A S.A. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego przeprowadzono rozprawę administracyjną na której skarżącego zobowiązano do dostarczenia dokumentów potwierdzających starania o możliwość zjazdu poprzez ul. [...] będącą drogą gminną. Pismem z dnia 26.08.2008 r. pełnomocnik skarżącego poinformowała, iż sugerowane przez organ rozwiązanie komunikacyjne jest niemożliwe do zrealizowania, gdyż właściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody na jej sprzedaż. W dniu 28.08.2008 r. w siedzibie organu zjawili się jednak właściciele działki nr [...] którzy oświadczyli, że wyrażają zgodę na użyczenie skarżącemu części swojej działki na potrzeby skomunikowania działki jego z drogą gminną. Organ wyjaśnił, że w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) na drogach klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wskazano nadto, że proponowany przez skarżącego zjazd, sąsiadowałby bezpośrednio ze zjazdem planowanej budowy strażnicy tj. budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś. (dz. nr [...] i [...]), co w ocenie organu negatywnie wpłynęłoby na poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji wniósł K. L. podnosząc, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, którym ze względu na fakt, iż ul. [...] w Ś. z drogi powiatowej stała się drogą wojewódzką winien być Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Skarżący wskazał nadto, iż bezpodstawnie przyjęto, że istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] z ul. [...] poprzez działkę [...]w sytuacji, gdy właściciele działki nie wyrazili jednoznacznej zgody na przeprowadzenie takiego dojazdu. W dalszej kolejności w odwołaniu podniesiono zarzut bezpodstawnego przyjęcia, że wnioskowane usytuowanie zjazdu będzie negatywnie wpływało na poziom bezpieczeństwa ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...].11.2008 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 29 ust. 4 udp, w myśl którego wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi. Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 17 udp, a także rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W dalszej kolejności podkreślono, iż zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienie właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Droga, której dotyczy wniosek skarżącego, jest jedną z ważniejszych dróg w mieście, o dużym udziale ruchu transportowego samochodów ciężarowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, ze uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 21.07.2008 r. ulicy, której dotyczy wniosek, nadano status drogi wojewódzkiej. Uchwała ta jednak wchodzi w życie dopiero z dniem 01.01.2009 r., dlatego w dniu 17.09.2008 r. organem właściwym był orzekający w sprawie zarządca dróg powiatowych. Skargę do sądu administracyjnego wniósł K. L. podnosząc naruszenie art. 29 ust. 1 udp w zw z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 77 § 1 w zw z art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podniesiono również, że w sprawie nie zbadano w sposób wyczerpujący czy istnieje inny dojazd do nieruchomości oraz nie ustalono dokładnie czym skutkowałoby ustalenie zjazdu w sposób odpowiadający treści wniosku. Przy rozpoznawaniu sprawy pominięto słuszny interes skarżącego, a organy nie wyjaśniły na czym opierają przekonanie, iż nieruchomość objęta wnioskiem posiada obecnie możliwość innego dojazdu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego nie uzasadniono również na jakiej podstawie organ stwierdził, że wnioskowany zjazd zagroziłby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 – dalej pusa.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 pusa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 pusa. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, iż skarżący jest właścicielem działki nr [...]położonej w m. Ś . Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, działającego także w imieniu Przedsiębiorstwa A SA w Ś. obejmującym żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] – ul. [...]w m. Ś., wspólnego dla działek [...] i [...]. Przedmiotem sporu pozostaje zasadność odmownego załatwienia wniosku w świetle poczynionych na gruncie rozpoznawanej sprawy ustaleń. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 udp w myśl którego, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 udp). Na wstępie należy zwrócić uwagę na użyte przez ustawodawcę w treści cytowanego przepisu słowo "może". Wskazuje ono bowiem, że decyzja wydawana w omawianej sprawie ma charakter uznaniowy, a to z kolei oznacza, że organ administracyjny przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Podkreślić jednak należy, że nie oznacza to dowolności w rozstrzyganiu konkretnej zindywidualizowanej sprawy. Granice tego uznania wyznaczają, bowiem w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także reguły postępowania dowodowego oraz wymogi formalne decyzji przewidziane w art. 107 § 3 kpa, a nadto regulacje zawarte w postanowieniach ustawy z dnia 21.03 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 nr 19, poz. 115 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz. 430). Kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju decyzji jest ograniczona i sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W szczególności kontroli podlega to, czy podjęto wszelkie czynności w celu ustalenia w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy, czy jego ocena jest wszechstronna, a dokonana na jej podstawie klasyfikacja przesłanek ustawowych nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd ustalił więc, czy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane z naruszeniem określonych powołanymi wyżej przepisami granic. Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału doprowadziła do jednoznacznego wniosku, iż wydane w przedmiotowej sprawie decyzje wspomnianym warunkom nie odpowiadają W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ze względu na konieczność wyboru rozstrzygnięcia decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania (J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 505). Tymczasem, uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organy obu instancji lakonicznie i bez pogłębionej analizy przyjęły, że proponowany zjazd negatywnie wpłynie na poziom bezpieczeństwa ruchu na danym odcinku drogi. Podobnie opierając się jedynie na ogólnych deklaracjach właściciela działki sąsiedniej przyjęły, iż dla działki skarżącego istnieje alternatywna możliwość obsługi komunikacyjnej. Organy powołały się na postanowienia rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podnosząc, że na drogach klasy "G" należy ograniczać liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, a także że zmiana kategorii drogi spowoduje przypuszczalne zwiększenie ruchu. Taka ogólnikowa w istocie argumentacja nie pozwala na dokonanie skutecznej kontroli poprawności zastosowanych przez organy administracyjne norm. Powoduje konieczność przyjęcia, iż organy obydwu instancji w niniejszej sprawie w istocie przekroczyły dopuszczalne granice uznania administracyjnego. Podkreślić bowiem trzeba, że uznaniowość nie oznacza dowolności, lecz winna wynikać ze wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i szczegółowego uzasadnienia przyjętego rozwiązania. Prawidłowo działając, organ winien przede wszystkim wyjaśnić, dlaczego jednym argumentom daje wiarę, a innym odmawia wiarygodności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy miały wprawdzie rację, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości, lecz pamiętać należy, że stwierdzona w sprawie kolizja z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym musi być jasno i precyzyjnie w uzasadnieniu wykazana. Obowiązek taki wynika bowiem z treści art. 107 § 3 kpa. Jakkolwiek, bowiem zgodzić się należało z orzekającymi w niniejszej sprawie organami, iż warunkiem urządzenia zjazdu z drogi publicznej jest, aby zjazd ten nie powodował zagrożenia w ruchu drogowym to podkreślenia wymaga, iż dla uznania odmowy wydania zezwolenia za zasadną nie jest wystarczające samo tylko twierdzenie organu, co do zaistnienia takich okoliczności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organy winny, bowiem wykazać, konkretne powody uniemożliwiające – w ich ocenie - pozytywne załatwienie wniosku, np. poprzez wskazanie liczby zjazdów ze wskazanej we wniosku drogi, ze szczególnym opisem okolic planowanego zjazdu i wskazaniem dopuszczalnych norm oraz ich odniesieniem do tej konkretnej sytuacji, co winno mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgodnie z wymogami art.7,77§1kpa. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono także, na czym oparto ustalenia dotyczące prognozowanego wzmożenia ruchu drogowego w związku ze zmianą kategorii drogi, nie wskazano czy ewentualnie faktyczny wzrost ruchu drogowego na tej drodze, będzie miał w ogóle znaczenie dla wnioskowanego odcinka tej drogi .Przytoczona argumentacja, w dodatku nie poparta żadnymi konkretnymi ustaleniami – w ocenie Sądu – jest niewystarczająca, chociażby z uwagi na fakt, że przynależność dróg do określonej kategorii, nie przesądza automatycznie o zmianie natężeniu ruchu na tej drodze. Z kolei wymóg ograniczania liczby i częstotliwości zjazdów na drogach klasy G nie oznacza całkowitego zakazu lokalizowania zjazdów na takich drogach. Sam więc fakt, iż planowany zjazd miałby łączyć nieruchomość skarżącego z drogą klasy G nie przesądza o niedopuszczalności zlokalizowania takiego zjazdu. Za niczym nie udokumentowane uznać należy także przyjęcie przez organ, iż przeciwko budowie zjazdu przemawia także sąsiedztwo ze zjazdem do planowanej budowy strażnicy, tj. budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś., na działkach nr [...] i nr [...]. Organy nie wyjaśniły na jakim etapie znajduje się projektowana inwestycja budowy strażnicy. Nie zawarto też żadnych rozważań na temat budowy wspólnego zjazdu i jego sytuacji, podczas gdy przedmiotowym wnioskiem objęto budowę wspólnego zjazdu dla działek [...] i [...]. W następnej kolejności wskazać należy, ze na gruncie rozpoznawanej sprawy organy bezkrytycznie przyjęły, iż skarżący dysponuje alternatywną możliwością obsługi komunikacyjnej jego działki przez działkę nr [...]. Tymczasem okoliczność taka w żaden sposób nie wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału. Podkreślić bowiem należy, że w myśl art. 145 § 1kc jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej właścicielowi tej nieruchomości przysługuje roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej. Samo jednak roszczenie nie jest jednak tożsame z ustanowieniem służebności drogi koniecznej. Wprawdzie, jak podnosi organ, w niniejszej sprawie właściciele działki nr [...] wyrazili zgodę na użyczenie części swojej nieruchomości na potrzeby komunikacyjne skarżącego, jednak zaznaczyć trzeba, że służebności ustanawiane są albo w formie umowy cywilnoprawnej, albo na mocy wyroku sądu powszechnego. Dopiero, więc przedstawienie stosownej umowy lub orzeczenia sądu można byłoby uznać za przesłankę świadczącą o istnieniu możliwości innego dojazdu do działki skarżącego. Samo tylko oświadczenie właściciela działki nr 2296/1 nie pozwala natomiast na sformułowanie tak kategorycznego stanowiska, jak zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W konsekwencji zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano także z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77§1, art.80 i art. 107 § 3 kpa – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 – dalej ppsa) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą – w pierwszej kolejności – ustalić do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć ul. [...] położoną w m. Ś . W oparciu o te ustalenia należy dokonać oceny właściwości rzeczowej. Organ właściwy w sprawie winien uwzględnić poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku rozważania i w oparciu o nie dokonać ustaleń, czy dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego zjazdu odpowiada wymogom określonym przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ewentualne stwierdzenie że planowany zjazd spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym, będzie wiązać się z obowiązkowym wskazaniem na czym dokładnie oparto takie ustalenia. Dopiero w następstwie poczynionych ustaleń i to przeprowadzonych z uwzględnieniem rozważań, zawartych w niniejszym uzasadnieniu możliwe będzie prawidłowe dokonanie przez organ oceny zasadności złożonego wniosku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r.. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa w pkt. III wyroku. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska br