III SAB/Łd 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przekazaniu odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. postanawia odrzucić skargę. W dniu 25 sierpnia 2008r. J. M., w imieniu swojej ubezwłasnowolnionej córki A., zwrócił się e-mailem do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o udzielenie informacji w jaki sposób może otrzymać refundację leku R., który zakupił w Czechach dla swojej córki. Pismem z dnia 3 września 2008r. [...] Oddział NFZ poinformował J. M., iż refundacja leków odbywa się wyłącznie poprzez aptekę zgodnie z przepisami ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210 poz.2135 z późn. zm.). Firma farmaceutyczna A. w grudniu 2006r. zaprzestała sprzedaży R. w Polsce ale jest jego odpowiednik o nazwie C. W dniu 10 września 2008r. J. M., w imieniu swojej córki A., złożył pismo do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym wnosił o zwrot kosztów zakupu leku R. w kwocie 145,86 zł. W uzasadnieniu podniósł, iż jego córka choruje m.in. na epilepsję oraz wielorakie uszkodzenie szpiku. Zmuszona jest przyjmować lek o nazwie R., który w 2008r. został wycofany z dystrybucji w Polsce. Zmiana leku na C. nie jest możliwa. W związku z czym J. M. zmuszony był kupić R. w Czechach. W konkluzji wnosił o zwrot kosztu zakupu leku w kwocie 145,86 zł. Pismem z dnia 1 października 2008r., stanowiącym odpowiedź na pismo z 10 września 2008r., [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ poinformował J. M., iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z 3 września 2008r. W uzasadnieniu podniesiono, iż NFZ refunduje cenę leku do wysokości limitu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 lipca 2008 roku w sprawie wykazu chorób oraz wykazu leków i wyrobów medycznych, które ze względu na te choroby są przepisywane bezpłatnie, za opłatą ryczałtową lub częściową odpłatnością (Dz.U. Nr 125, poz. 807). Lek wydawany jest pacjentowi w aptece na podstawie recepty lekarskiej, wystawionej przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub lekarza, który zawarł z Narodowym Funduszem Zdrowia umowę upoważniającą do wystawiania recept lekarskich na refundowane leki i wyroby medyczne. Na podstawie recepty, apteka może wydać pacjentowi ilość leku, która nie przekracza 3 - miesięcznej kuracji, co wynika ze wskazanego na recepcie sposobu dawkowania. Na podstawie zbiorczego zestawienia recept podlegających refundacji, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 120, poz. 2135 ze zm.), apteka uzyskuje refundację ceny leku przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych, a więc NFZ. W świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do dokonania refundacji leku bezpośrednio pacjentowi, który zakupił za granicą lek refundowany w 100% na terenie kraju. W dniu 13 października 2008r. J. M., w imieniu swojej córki A., złożył w [...] Oddziale NFZ pismo zatytułowane odwołanie od decyzji z 1 października 2008r. do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. W uzasadnieniu podniesiono, iż odwołujący nie zgadza się z tą decyzją. Nie została ona uzasadniona odpowiednimi przepisami prawa. Pismem z dnia 14 listopada 2008r., stanowiącym odpowiedź na pismo z 13 października 2008r., [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ poinformował J. M., iż jego pismo z 13 października stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie refundacji kosztów leku R. zakupionego na terenie Czech. Zobowiązano jednocześnie J. M. do przedstawienia kserokopii dokumentacji medycznej córki oraz pisemnego stanowiska lekarza, pod którego opieką pozostaje córka, zawierającego oświadczenie, czy wobec faktu, iż firma farmaceutyczna A. wycofała z dystrybucji w Polsce lek o nazwie R., stosowanie leku u pacjentki jest niezbędne i w jakich dawkach. W dniu 29 listopada 2008 roku J. M., w imieniu swojej córki A., wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "uniemożliwienie postępowania gwarantowanego przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 109 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. J. M. został wezwany do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych skargi przez wyjaśnienie, czy przedmiotem skargi jest akt lub czynność, a jeżeli tak to należy wskazać datę i numer, czy też bezczynność organu w wydaniu aktu lub podjęciu czynności. W piśmie z dnia 3 lutego 2009 roku J. M. wskazał, iż na podstawie art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę na bezczynność [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, z uwagi na brak wiążącej decyzji dotyczącej zwrotu kosztów poniesionych na zakup leków za granicą. Podkreślił, iż po otrzymaniu decyzji odmownej wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. za pośrednictwem [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. Odwołanie nie zostało przekazane, a zatem bezczynność organu I instancji uniemożliwiała skuteczne dochodzenie roszczeń i zakończenie postępowania. Na rozprawie w dniu 20 maja 2009r. J. M. sprecyzował swoje stanowisko w ten sposób, że skarży bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ: 1. w załatwieniu wniosku o zwrot kosztów zakupu leku R. 2. poprzez zaniechanie przekazania do Prezesa NFZ w W. odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ J. M. oświadczył nadto, iż nie składał zażalenia na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do Prezesa NFZ w W. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga A. M. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwość sądów administracyjnych została określona w art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153 poz.1270). Zgodnie z treścią art.3 § 1 wymienionej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.3 § 2 cytowanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie 4. inne niż określone w pkt.1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt.1-4 Z wymienionego przepisu wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przypadki te dotyczą spraw, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie lub rozstrzygają je co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie oraz wydaniem innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Należy zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999r./Lex nr 48016/, w wyroku w sprawie IV S.A. 961/99 z dnia 13 czerwca 2001r./Lex nr 78938/ oraz postanowieniu w sprawie IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998r./Lex nr 43260/. Jak wynika z oświadczenia J. M. złożonego na rozprawie w dniu 20 maja 2009r. precyzującego żądanie, złożył on skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Ochrony Zdrowia w przekazaniu odwołania od decyzji Dyrektora do Prezesa NFZ w W. Pismem z dnia [...], nr [...] Dyrektor [...] Oddziału NFZ odmówił bowiem refundacji leku R. Od pisma tego A. M. odwołała się do Prezesa NFZ w W. tytułując swoje pismo jako "odwołanie od decyzji z [...] nr [...]". Jej odwołanie nie zostało jednak przekazane przez Dyrektora Oddziału NFZ w Ł. do Prezesa NFZ w W. Skarga dotyczy zatem bezczynności Dyrektora [...] Oddziału NFZ w przekazaniu odwołania skarżącej od decyzji z 1 października 2008r. do Prezesa NFZ w W. W ocenie sądu przekazanie przez organ administracji I instancji odwołania strony do organu administracji wyższego stopnia nie jest żadną ze spraw wymienionych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Nie ulega wątpliwości, iż przekazanie odwołania nie powinno nastąpić decyzją administracyjną ani postanowieniem. Przekazanie takie nie jest również innym aktem lub czynnością w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Należy zaznaczyć, iż "inny akt lub czynność", o których mowa w tym przepisie to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art.3 § 2 pkt.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 1998r. w sprawie II SA 1155/97(ONSA nr 2 z 1999r. poz.51). Przekazanie odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji do Prezesa NFZ w W. nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków A. M. wynikających z przepisów prawa. Przekazanie takie nie jest zatem "innym aktem lub czynnością" w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Skarga A. M. jest w istocie skargą na nienależyte wykonywanie zadań przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ. Jest więc skargą, o której mowa w art.227 kpa. Tego rodzaju sprawy nie podlegają sądowej kontroli administracji publicznej. Skargi i wnioski uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie należą do właściwości sądów administracyjnych a skargi w tych sprawach podlegają odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 1997r. w sprawie III SA 1/97 (Lex nr 29038) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie II SAB/Wa 193/04(Lex nr 165916). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tych postanowieniach. Reasumując sąd uznał, iż skarga A. M. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału NFZ w przekazaniu jej odwołania od decyzji Dyrektora do Prezesa NFZ w W. nie jest żadną ze spraw wymienionych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Oznacza to, iż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę A. M. a.ł.