IV SA/Wa 1761/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 roku; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek W. B. i E. B. zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1976 r. Nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi S. gm. S., stanowiącego byłą własność A. B. W toku postępowania wyjaśniającego organ zwrócił się do wnioskodawców pismem z dnia 19 maja 2008 r. znak: [...] oraz pismem z dnia 16 czerwca 2008 r., znak: [...], o wykazanie legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona, poprzez dołączenie do akt sprawy odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości, A. B. Wobec nie dostarczenia brakujących dokumentów, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu, bowiem nie przedłożyli dokumentów potwierdzających następstwo prawne po byłej właścicielce nieruchomości, A. B. E. i W. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podnieśli, że organ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Ponadto, wnioskodawcy wskazali, że organ nie ustosunkował się i nie przeanalizował zgłoszonych wniosków dowodowych oraz naruszył przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) przez nieuwzględnienie prawa wnioskodawców do własności budynków wzniesionych na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sygn. akt IV SA/Wa 1761/08 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego, w myśl art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonane danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Organ podkreślił również, że interes prawny wynikać musi z określonego przepisu prawa materialnego, który przyznaje podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania określone uprawnienia lub nakłada nań obowiązki podlegające konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa wystąpić może właściciel przejętego gospodarstwa lub jego następcy prawni. Organ podkreślił, że udokumentowanie następstwa prawnego po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych i następuje poprzez wydanie przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, którego odpis lub uwierzytelnioną kopię strona przedkłada do akt sprawy. Minister wskazał, iż W. B. i E. B. nie dołączyli żądanego postanowienia i tym samym nie wykazali legitymacji do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu. Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanki umorzenia postępowania powstają zawsze w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od tej sprawy, poza nią nie mogą istnieć, ponieważ pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" odnosi się do sprawy, w której ono się toczy. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Sygn. akt IV SA/Wa 1761/08 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe, albowiem na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny. Natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie brak jest elementu podmiotowego stosunku administracyjnoprawnego, bowiem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Nie udowodnili bowiem, iż są następcami prawnymi byłej właścicielki nieruchomości uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem. Dlatego też postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Na powyższą decyzję pismem z dnia [...] października 2008 r. E. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. nieudzielanie odpowiedzi, i nie wskazanie przepisów prawa, na podstawie których organ Minister Rolnictwa wywodzi daleko idący wniosek, iż wyłącznie spadkobiercy A. B. mają interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 roku; 2. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie posiadania przez reprezentowanego legitymacji do występowania w postępowaniu na prawach strony. Skarżący wniósł o uchylenie i zmianę przedmiotowej decyzji w całości, ewentualnie, zawieszenie postępowania do czasu stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w B. Wydział Cywilny nabycia praw do spadku po A. B. Ponadto, wniósł o dopuszczenie dowodu z mapy sytuacyjnej położenia budynków na działce nr [...] według stanu z 2008 roku, pozwolenia na budowę domu, budynku inwentarskiego i stodoły, nr [...], wydanego w dniu [...] grudnia 1968 r. przez byłe Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. oraz dowodu z przesłuchania W. B. zam. S. [...], [...] S., na okoliczność, że reprezentowany uzyskał pozwolenie na budowę Sygn. akt IV SA/Wa 1761/08 domu, mieszkalnego, obory, stodoły na gruntach działki nr [...], położonej we wsi S., gmina S., że budynki wyszczególnione w pozwoleniu na budowę zostały pobudowane przez reprezentowanego zanim Naczelnik Miasta i Gminy S. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., o przejęciu z urzędu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A. B. , w tym ww. działki. W uzasadnieniu skarżący wyraził pogląd, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron mogą być inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżącego ma on interes prawny w złożeniu wniosku o unieważnienie ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S., ponieważ na działce siedliskowej o numerze geodezyjnym [...], o pow. 0,25 ha, położonej we wsi S., poniósł nakłady w postaci budowy domu mieszkalnego, obory i stodoły, a które pobudował w latach 1069-70, to jest zanim Naczelnik Miasta i Gminy S. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., o przejęciu z urzędu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A. B. , w tym ww. działki. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono Sygn. akt IV SA/Wa 1761/08 mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony i uzasadnia wznowienie postępowania (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, z. 1, poz. 13). Doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczy pełnomocnik nie ma żadnego znaczenia procesowego. Ma jedynie charakter informacyjny (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1686/95, niepubl.). Status Sygn. akt IV SA/Wa 1761/08 pełnomocnika, jeżeli chodzi o doręczenie, jest wyjątkowy. Można dojść do wniosku, że pełnomocnik jest traktowany tak jak strona, która działa samodzielnie; w pewnym sensie pełnomocnik jest osobą ważniejszą niż strona postępowania. Od zgłoszenia się pełnomocnika procesowego w postępowaniu administracyjnym (doręczenia organowi administracji pełnomocnictwa) organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie i wzywać do udziału w nich nie na równi ze stroną, ale w pierwszej kolejności przed stroną. Pisma powinny być doręczane pełnomocnikom, a nie kierowane do nich. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Za równoznaczną czy też tożsamą z pominięciem strony przesłankę wznowienia postępowania uznaje się pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, z. 1, poz. 13; glosa B. Adamiak, OSP 1989, nr 4, poz. 79; OSPiKA 1989, nr 4, z aprobującą glosą B. Adamiak). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd zauważa, iż skarżący w dniu 11 lipca 2008 r. ustanowił pełnomocnikiem syna J. B. Pełnomocnik ten od momentu ustanowienia brał udział w postępowaniu zgłaszając w piśmie z dnia 21 lipca 2008 r. uwagi do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pomimo ustanowienia pełnomocnika decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. została doręczona stronie skarżącej. Z akt sprawy przesłanych przez organ, na podstawie których sąd orzekał, nie wynika, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi. Pełnomocnik skarżącego oświadczył na rozprawie w dniu 14 października 2009 r., że w dniu 4 sierpnia 2008 r. odebrał przesyłki adresowane do E. B. i W. B. , jednakże nie był uprawniony do otwarcia i zapoznania się z ich treścią (k. 81 akt sąd.). Zatem brak jest dowodu doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a z kolei wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został sporządzony przez skarżącego osobiście. Zatem należy podkreślić, iż przepisy postępowania określające zasady doręczania pism stronie działającej przez pełnomocnika mają na względzie ochronę praw strony w postępowaniu, czego gwarancją jest min. reprezentowanie strony przez pełnomocnika. Naruszeniu tych przepisów można zatem przypisać istotną wagę z punktu widzenia wyniku sprawy, ponieważ ograniczało prawo strony do udziału w postępowaniu i do artykułowania w nim swoich interesów. Sygn. akt IV SA/Wa 1761/08 W związku z zaistnieniem przesłanki wznowieniowej sąd uznał za przedwczesne ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Zatem mając na uwadze, iż zaistniały przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.