II OSK 1545/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1047/07 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1047/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych i umarzającą postępowanie przed organem I instancji. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wójt Gminy W. nakazał A. K. zlikwidowanie nowego rowu odprowadzającego wodę, wykopanego wzdłuż działek nr [...] i [...] oraz na części działki nr [...], a także nakazał mu wykonanie rowu odwadniającego na własnej działce, nr [...]. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu [...] sierpnia 2002 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Wójt Gminy W. uznał, że w sprawie nie naruszono stosunków wodnych w sposób oddziaływujący na grunty sąsiednie. W dniu [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło powyższą decyzję i ponownie przekazało sprawę do rozpoznania przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wójt Gminy W. zobowiązał A. K. do: zlikwidowania rowu odprowadzającego wodę z terenów położonych wyżej, wykopanego na działce nr [...] stanowiącej tzw. drogę gminną, graniczącą z działką nr [...], na odcinku obecnego wąwozu; wykonania rowu odwadniającego na własnej działce nr [...], a także wzdłuż działki nr [...] – w taki sposób, aby nie zajmować pasa drogowego (działki nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, że niniejszy spór dotyczy w istocie kwestii własności nieruchomości działki nr [...]. Podniosła, że strony postępowania zmierzają do uwłaszczenia się na drodze znajdującej się na przedmiotowej działce. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w sprawie została całkowicie pominięta kwestia legitymacji wnioskodawców. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie ustalił czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionych osób. Organ wskazał, że stosownie do art. 29 ustawy Prawo wodne, adresatem hipotezy w nim zawartej jest właściciel gruntu (bądź posiadacz samoistny oraz użytkownik wieczysty), który poprzez działania, bądź zaniechania własne, powstałe w wyniku przypadku, bądź też takie, które są wynikiem działań osób trzecich, doprowadza do zmiany stanu wody na swoim gruncie, doprowadzając do szkody na sąsiednich gruntach. Ustawa nie stanowi jakim tytułem wykazać muszą się osoby, których nieruchomości dotknięte zostały szkodliwym oddziaływaniem. Zdaniem organu przyjmować należy, iż są to osoby legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, na której wyrządzona została szkoda, jak i posiadacze samoistni tych gruntów. Organ odwoławczy stwierdził, że żadna z osób, które złożyły wniosek w sprawie zniszczenia drogi dojazdowej i naruszenia stosunków wodnych nie wykazała się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Działka ta, jak wynika dokumentów urzędowych, stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto organ wskazał, że M. L. nie podpisał się na powołanym wyżej wniosku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. L., domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 32, art. 105 § 1,art. 138 §1 pkt2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskodawcy są właścicielami działek graniczących z działką nr [...] w związku z czym przysługuje im status strony w postępowaniu. Wskazano także, że niezasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż żadna ze stron postępowania nie była posiadaczem samoistnym działki nr [...], gdyż A. K. uważał, iż część nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] stanowi jego własność. Dodatkowo skarżący stwierdził, że ustanowił w sprawie pełnomocnika, który wstąpił do postępowania i brał w nim czynny udział. Tym samym fakt niepodpisania przez skarżącego przedmiotowego wniosku był bez znaczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 29 ustawy Prawo wodne, ponieważ nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy naruszeniem stanu wody na gruncie, a powstaniem skutków na nieruchomościach pokrzywdzonych wnioskodawców. Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, z której wnioskodawcy jedynie korzystali. Zatem posiadają oni interes faktyczny w sprawie, nie posiadają zaś interesu prawnego, gdyż nie wykazali się oni tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ani nie są również posiadaczami samoistnymi tej działki. Organ administracji publicznej nie mógł zatem wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego, gdyż naruszyłby prawo. Ponadto również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd I instancji zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, iż przysługuje mu status strony pomimo niepodpisania wniosku wszczynającego postępowanie. Jednakże powyższe nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Kwestią zasadniczą było bowiem ustalenie braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców do wystąpienia w niniejszej sprawie z wnioskiem. Sąd stwierdził również, że zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 32, art. 105 § 1 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie ponieważ są one lakoniczne i skarżący nie wskazał w tym względzie żadnych konkretnych okoliczności mających prowadzić do naruszenia przez organ odwoławczy wyżej wymienionych przepisów. Od powyższego wyroku M. L. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 w związku z art. 9 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne w związku z art. 336 K.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż: "– ustawa Prawo wodne nie dopuszcza samoistnego współposiadania nieruchomości, – brak jest szkody na nieruchomości pozostającej w współposiadaniu stron, tj. działki nr [...], – brak jest szkody na nieruchomościach skarżącego i uczestników (z wyłączeniem uczestnika A. K. pomimo utraty dojścia, tj. szlaku drożnego, – nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy zmianą wody na gruncie a szkodą dla gruntów sąsiednich;" a także naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż podmiotowi wpisanemu jako właściciel w ewidencji gruntów przysługuje na tej podstawie prawo własności; Podniesiono także naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowi z dnia 21 lipca 2006 r.; " – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez naruszenie art. 28 K.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, iż nie przysługiwał mu status strony postępowania administracyjnego, gdy tymczasem jako współposiadacz samoistny działki nr [...] oraz właściciel działki nr [...] jest legitymowany przez normę materialnoprawną (art. 29 ustawy Prawo wodne) do występowania o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie, co implikuje przymiot strony postępowania administracyjnego; – 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, iż skarżący i uczestnicy nie byli współposiadaczami samoistnymi działki nr [...]." Skarżący zarzucił wyrokowi także, "błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, iż M. L., A. K., A. K., J. K., J. K., M. L., M. B., S. B. nie są współposiadaczami samoistnymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]". W skardze kasacyjnej wskazano, że przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Dla działki nie jest prowadzona księga wieczysta oraz brak jest dokumentów, z których wynikałyby uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub Gminy W.. Ponadto Gmina W. nie uważa się za właściciela nieruchomości i nie rości sobie wobec niej żadnych praw. Działka ta stanowi w rzeczywistości szlak drożny. Stwierdzono, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] traktują ją jako drogę dojazdową, z której korzystają z wyłączeniem innych osób, podnosząc jednocześnie uprawnienia właścicielskie. Autor skargi kasacyjnej wywodzi ponadto, że Sąd I Instancji dokonując wykładni art. 29 ustawy Prawo wodne popełnił błąd polegający na przyjęciu, iż legitymowanymi czynnie do wystąpienia w trybie powołanego przepisu są właściciele, posiadacze nieruchomości, na której wykonano prace, tj. m.in. działki nr [...]. Tymczasem powyższy przepis nakłada jedynie na właściciela (współwłaściciela, posiadacza samoistnego i współposiadacza samoistnego) zakaz "zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Natomiast niesporny stan faktyczny wskazuje, iż rów wykopany został na działkach nr [...]. W tym stanie rzeczy ani skarżący, ani też pozostali uczestnicy nie musieli być współposiadaczami samoistnymi działki nr [...] aby wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ zmiana wód na gruncie przyniosła im szkodę w postaci niemożności korzystania z szlaku drożnego oznaczonego jako przedmiotowa działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wprowadzona wymienionym wyżej przepisem zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podstawy te zawarte zostały w art. 174 cyt. ustawy. Tak więc skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174) jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art. 174). Naruszenie prawa materialnego może przybrać formę błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przez błędną wykładnię prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Inaczej mówiąc niewłaściwą jego interpretację. Z kolei o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego należy mówić w sytuacji kiedy dochodzi do wadliwej jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Zarzucając natomiast naruszenie przepisów postępowania, należy ponadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga oparta została na obydwu wymienionych wyżej podstawach, w związku z czym w pierwszym rzędzie dokonać należy oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. 1. Odnosząc się do wskazanych w pkt 2 lit. a/ i b/ skargi kasacyjnej zarzutów, nie sposób nie dostrzec, że sprowadzają się one wyłącznie do kwestionowania wyrażonego przez organ odwoławczy i zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanowiska, iż w warunkach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wnioskodawcom nie przysługiwało prawo do występowania z wnioskiem o wydanie przez właściwe organy – w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne – decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego gruntu na działce nr [...], stanowiącej szlak drożny. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w następstwie rozpatrzenia odwołania A. K., prezentując przedstawione wyżej stanowisko, uchyliło bowiem decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącą wymieniony wyżej obowiązek i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Podzielić należy wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż prowadzone przed organem I instancji postępowanie, wszczęte zostało na wniosek osób, które nie były legitymowane do wystąpienia z tego rodzaju żądaniem. Zatem organ odwoławczy zobligowany był do usunięcia popełnionych przez organ I instancji naruszeń prawa, to jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji. W niniejszej sprawie nie były przez skarżącego kwestionowane okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Poza sporem jest bowiem, że na skutek wykopania rowu wzdłuż działek [...] i [...], a także na części działki nr [...], znajdujący się na tej ostatniej działce szlak drożny stał się nieprzejezdny. Niespornym też jest, że żadna z osób występujących z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w tym również skarżący nie wykazali, że są właścicielami, użytkownikami wieczystymi działki nr [...], na której gruncie wystąpiła szkoda spowodowana wykopaniem ww. rowu. Ustalenie osób legitymowanych do występowania z żądaniem wydania przez organ decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wobec braku stosownej regulacji w prawie wodnym, odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Tak więc legitymowany do wystąpienia z określonym żądaniem jest ten podmiot, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Tak więc interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie danemu podmiotowi statusu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W niniejszej sprawie tego rodzaju związek nie istniał. Żądanie wnioskodawców, w tym skarżącego M. L., dotyczyło wydania przez właściwy organ administracji decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu "wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi nieruchomości, który spowodował zmianę stanu wód na gruncie, szkodliwie oddziaływującą na grunty sąsiednie, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Domagając się od organu zastosowania dyspozycji tego przepisu winni oni zatem wykazać, iż żądanie ich ma oparcie w ich materialnoprawnej pozycji. Poza sporem jest, że tak M. L. jak i pozostałe występujące z wnioskiem osoby nie wykazały, iż są właścicielami (użytkownika wieczystymi) działki nr [...] – na której wystąpiła szkoda - ewentualnie, że przysługuje im jakikolwiek inny tytuł prawny (służebność) do tej działki. W takiej sytuacji organ I instancji nie był władny prowadzić postępowania administracyjnego i wydawać decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie. W sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje podmiot nielegitymujący się uprawnieniami do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, postępowanie winno zostać umorzone. Zasadnie więc przyjął Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie – uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed organem I instancji – nie naruszała prawa, tj. art. 28 K.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącego podstawę prawną jej wydania, 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, sprowadzający się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, a także art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych. Jak to już wyżej wskazano istota niniejszej sprawy sprowadza się wyłącznie do kwestii legitymacji osób występujących do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Adresatem zawartej w tym przepisie hipotezy jest właściciel gruntu (użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny – patrz art. 9 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy), który doprowadzając do zmiany stanu wód na swoim gruncie spowodował tym samym szkodę na gruntach sąsiednich. Ustawa Prawo wodne nie stanowi natomiast jakim tytułem winny wykazać się osoby, których nieruchomości dotknięte zostały szkodliwym oddziaływaniem. W takiej sytuacji – o czym już wyżej wspomniano – ustalenie podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego odbywać się powinno w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdefiniowane w art. 9 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej ustawy – na jej użytek – pojęcie "właściciela", odnieść bowiem należy jedynie do adresatów decyzji a nie podmiotów występujących z wnioskami o wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższe stwierdzenie ma ten skutek, że przy ustalaniu legitymacji osób występujących z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, okoliczność czy dany podmiot był samoistnym posiadaczem gruntu jest bez znaczenia. Już tylko ubocznie podnieść należy, że posiadaczem samoistnym jest ten kto włada rzeczą jak właściciel (art. 336 K.c.). Odróżnić więc należy od samoistnego posiadania gruntu czy służebności, grzecznościowe, okresowe korzystanie z przechodu bądź przejazdu po cudzym gruncie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o księgach wieczystych w związku z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zauważyć należy, że Sąd nie tylko nie stosował tych przepisów ale również nie dokonywał ich wykładni w sposób określony w skardze kasacyjnej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.