VI SA/Wa 1174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony i mienia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku M. sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2009 r. cofającą M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Minister wskazał, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2006 r. ujawniono szereg nieprawidłowości w związku z którymi, w zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] stycznia 2007 r. organ koncesyjny wezwał Spółkę m. in. do: - dokładnego prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony - zgodnie z § 2 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, - dokładnego prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej wszystkich zawieranych i realizowanych umów ochrony osób i mienia - zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, - przydzielania do wykonywania zadań ochrony odpowiedniego normatywu amunicji - zgodnie z normą § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Przeprowadzona w dniu [...] września 2008 r. rekontrola działalności koncesjonowanej wykazała, że Spółka M. nadal nie prowadziła ksiąg realizacji umów, natomiast księgi prowadzone dla umów zawartych przed czerwcem 2007 r. zawierały liczne uchybienia. Ponadto ustalono, że Spółka nie usunęła nieprawidłowości dotyczących gospodarki bronią. Minister wyjaśnił, iż niewykonanie w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych, zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, stanowi obligatoryjną przesłankę cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Podkreślił, w przypadku koncesjonowanej działalności gospodarczej od trudniącego się nią przedsiębiorcy wymagany jest profesjonalizm w tym m. in. rygorystyczne przestrzeganie przepisów prawa. Profesjonalny przedsiębiorca, współuczestniczący w realizacji funkcji państwa jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa oraz ochrona mienia i dóbr osobistych obywateli, bezwzględnie winien przestrzegać obowiązującego porządku prawnego, w tym podstawowych reguł prawnych określających zasady wykonywania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 pkt 2 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia poprzez niewłaściwe zastosowanie, a także zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. – poprzez niepodjęcie niezbędnych działań dla ustalenia stanu faktycznego i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca, stwierdziła m.in., iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w toku postępowania wywołanego wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowanie prowadzone było przez te same osoby. Nadto organ w całości oparł się na zarzutach, które były przedmiotem postępowania pierwszej instancji. Wszelkie nieprawidłowości oraz uchybienia zostały usunięte i aktualnie Spółka wykonuje działalność koncesjonowaną zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Skarżąca podkreśliła, iż zatrudnia 56 osób, Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaopiniował jej działalność pozytywnie co winno stanowić podstawowy dowód w sprawie. Zdaniem skarżącej nie każde uchybienie w prowadzeniu dokumentacji określonej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz w rozporządzeniu wykonawczym MSWiA z dnia 27 maja 1998 r., stanowi obligatoryjnie o cofnięciu koncesji. W ocenie Spółki ujawnione w toku przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości nie kwalifikują się, aby uznać je za równoważne "zagrożeniu interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa, albo zagrożenia bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 611/00), a tylko takie, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności w zakresie ochrony osób i mienia. Skarżąca przytoczyła także argumentację uzasadniającą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W ocenie Sądu orzekającego nietrafny jest zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 15 k.p.a. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt II SA 699/99, lex 46260), że postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a więc w przypadku Ministra może to być osoba upoważniona przez niego do wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy cechuje się brakiem dewolutywności tzn. nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy na wyższy organ administracji. Zawarta w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności może doznawać wyjątków określonych ustawą. Takim wyjątkiem jest art. 127 § 3 k.p.a., który przewiduje możliwość rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ministra, ponownie przez tego samego ministra. Taki tryb odwoławczy nie jest drugą instancją, daje jednak możliwość ponownego rozważenia argumentacji strony i weryfikacji wadliwej decyzji przez ten sam organ, a jeśli jest to organ jednoosobowy – przez tę samą osobę. Przy organach kolegialnych, jakimi są z założenia wieloosobowe Samorządowe Kolegia Odwoławcze, brak jest podstaw do niestosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyłączenia pracownika organu, o którym mowa w art. 24 § 1 p. 5 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06) jednakże przy organie monokratycznym, jakim jest minister, to ograniczenie z założenia nie obowiązuje. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie decyzje wydane z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały podpisane przez różne osoby. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia obowiązujący - zarówno w dacie kontroli, jak i w dacie wydania obu decyzji (art. 22 tej ustawy został zmieniony z dniem 21 sierpnia 2004 r. przez art. 24 pkt 3 ustawy 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej Dz.U.nr 173 poz.1808), zgodnie z którym organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. W ocenie Sądu redakcja art. 22 ust. 2 pkt 1 nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Na dyspozycję tego przepisu składają się potencjalne zdarzenia dotyczące przedsiębiorców posiadających licencję, które ustawodawca określił w sposób zrozumiały. Nie budzi też wątpliwości, iż ich zaistnienie obwarowane jest surową sankcją cofnięcia licencji. Okoliczności faktyczne w sprawie, nie kwestionowane zresztą przez skarżącą, są bezsporne. Jak wynika z akt administracyjnych w listopadzie 2006 r. została przeprowadzona kontrola spółki M., prowadzącej działalność licencjonowaną. Kontrola ta wykazała szereg nieprawidłowości szczegółowo wymienionych w protokole. W związku z powyższym, w dniu [...] stycznia 2007 r. zostały wydane zalecenia pokontrolne, zobowiązujące skarżącą do usunięcia stwierdzonych naruszeń w terminie 14 dni. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. spółka poinformowała organ o zastosowaniu się do zaleceń. Z uwagi na treść powyższego pisma rzeczą organu koncesyjnego było wyjaśnienie, czy postępowanie przedsiębiorcy w wykonaniu zaleceń pokontrolnych było rzetelne i czy przedsiębiorca w rzeczywistości zalecenia te wykonał. Przeprowadzona, na zlecenie organu koncesyjnego przez funkcjonariuszy Policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w dniu [...] września 2008 r. rekontrola działalności skarżącej wykazała, iż zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane. A zatem przesłanką wydania przez organ koncesyjny decyzji cofającej koncesję były ustalenia zawarte w protokole rekontroli, w którym stwierdzono ponowne naruszenie przez skarżącą przepisów wykonawczych do ustawy tj. przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113, poz. 730) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458). Podnoszony przez skarżącą argument, iż aktualnie wykonuje koncesjowaną działalność zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie zmienia to faktu, iż skarżąca w określonym terminie nie wykonała zaleceń pokontrolnych, a ta właśnie okoliczność legła u podstaw rozstrzygnięcia organu administracji. Również podniesiony przez skarżącą argument zatrudnienia 56 osób nie może odnieść zamierzonego skutku i prowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny legalności kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. Tym samym względy celowościowe czy też słusznościowe nie mogą mieć znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zgodzić należy się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 611/00, na który powołuje się skarżąca w uzasadnieniu skargi. Jednakże umknęło uwadze skarżącej, iż podstawą materialnoprawną kontrolowanego w ww. sprawie rozstrzygnięcia był art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b obowiązujący do dnia 26 czerwca 2002 r. Bezspornie przesłanka cofnięcia koncesji z powodu niewykonywania obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 jest odrębną od przesłanki nieusunięcia w terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją (art. 22 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Odnosząc się do przekonania skarżącej, iż pozytywna opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] winna stanowić podstawowy dowód w sprawie, stwierdzić należy, iż przekonanie to nie jest trafne. Opinia wydana w trybie art. 16 omawianej ustawy ma charakter aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego i zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa nie wiąże organu koncesyjnego Podlega ona ocenie przez organ wydający decyzję koncesyjną, takiej samej jak pozostałe dowody zebrane w sprawie. Reasumując, Sąd nie stwierdził zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organowi administracji podstawę do dokonania oceny stanu faktycznego jako wyczerpującego przesłanki określone w art. 22 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Z powyższych względów istniały zatem podstawy materialnoprawne do cofnięcia skarżącej koncesji. Podkreślić należy, że w dotychczasowym, utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Uznano, że de facto uczestniczy on w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Bezspornie prawidłowo prowadzona dokumentacja działalności w zakresie ochrony osób i mienia jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej, której pracownicy mają prawo stosowania w pewnych sytuacjach środków przymusu bezpośredniego oraz użycia broni palnej. Dokumentacja ta umożliwia bowiem odtworzenie zdarzeń i ich uczestników, w czasie których zastosowano przymus bezpośredni lub użyto broni palnej. Organ koncesyjny może ustalić m.in., czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona profesjonalnie, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę, przy czym można ją kontrolować w każdych warunkach i jest trwała. Jest to o tyle istotne, gdyż niejednokrotnie chodzi w niej o życie, zdrowie, wolność lub mienie dużej wartości (wyroki WSA z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2135/05 i z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2352/05). W ocenie Sądu, organ orzekający wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.