II SA/Łd 505/09

Dnia 14 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 roku sprawy ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. w S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu o powierzchni ca 1151 m kw., pełniącego funkcję i użytkowanego jako plac egzaminacyjny, wykonanego z kostki "polbruk" na części działki o nr ewid. [...] przy ul. A w S. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, A. w S. przeprowadził w roku 2000 (27 listopada – 28 grudnia) roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu o powierzchni 1151 m kw. przy użyciu betonu i kostki "polbruk" na działce nr [...], który pełni funkcję placu manewrowego. Wykonane utwardzenie nie jest traktowane jako budowa obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, lecz stanowi roboty budowlane inne niż budowa. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane roboty polegające na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia, czego inwestor nie uczynił. Organy nadzoru budowlanego uznały, iż w postępowaniu mającym na celu doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w świetle których, jeśli postępowanie wyjaśniające wykaże, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ administracji obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części. Jednocześnie w oparciu o pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] organy stwierdziły, iż samowolnie utwardzona działka znajduje się na terenie, dla którego obowiązujący w dacie wykonywania robót budowlanych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał jako funkcję dominującą – usługi publiczne – teren usług zdrowia (realizowane liceum medyczne i lądowisko helikopterów sanitarnych). Tymczasem utwardzenie terenu zostało dokonane w celu urządzenia placu manewrowego przeznaczonego na naukę jazdy. Takie przeznaczenie terenu, jakkolwiek ma związek z usługami publicznymi, nie jest zgodne z zapisami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy podniosły także, iż aktualnie dla terenu, na którym znajduje się plac manewrowy nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania terenu, jak również inwestor nie uzyskał decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, co powoduje, że brak jest możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z przepisami. Organy nadzoru budowlanego zobligowane były zatem przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do wydania nakazu rozbiórki utwardzenia działki. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. w Ł. podniósł zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał, iż organy dokonując rozstrzygnięcia oparły się wyłącznie na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, pomijając cel przepisów art. 51, polegający na dążeniu do tego, aby wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Strona stwierdziła, iż okoliczność, że według poprzednio obowiązującego planu funkcją dominującą były usługi z zakresu usług zdrowia nie zmienia oceny, że utwardzenie jest zgodne z planem i nie niweczy celu założeń planu. Sposób zabudowy oraz faktyczne użytkowanie terenu należy pojmować funkcjonalnie i systemowo. Fakt, że aktualnie plac nie jest wykorzystywany na lądowisko helikopterów nie wypacza celu zapisanego w planach. Skarżący podkreślił, iż z pisma Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wynika, iż do 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie możliwa była realizacja w granicach działki [...] placu parkingowego i manewrowego związanego z funkcją usługową i lądowiskiem helikopterów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed tut. Sądem w dniu 14 października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż dysponuje decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji administracyjno – usługowej, parkingu dla samochodów osobowych do 120 miejsc, placu manewrowego o powierzchni 6300 m kw. oraz myjni samochodowej na działkach o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu. W pierwszej kolejności wskazać wypada, iż poza sporem pozostaje fakt, że w okresie listopad – grudzień 2000 r. A. w S. dokonał utwardzenia gruntu na działce nr [...] z zastosowaniem kostki typu polbruk, który pełnił funkcję placu egzaminacyjnego (manewrowego). Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż wykonanie utwardzenia powierzchni działki nie jest traktowane jako budowa obiektu budowlanego, lecz zaliczane jest do robót budowlanych innych niż budowa. Wskazując natomiast na treść art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przyjęto, że wykonywanie robót budowlanych polegających właśnie na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie - w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro ze zgromadzonego materiału aktowego wynika, że inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych nie dokonał zgłoszenia, zatem w ocenie organów nadzoru budowlanego uzasadnione stało się orzeczenie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, pozwolenia na budowę istotnie nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Roboty te stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane podlegały zgłoszeniu właściwemu organowi. Treść powyższych przepisów usprawiedliwia zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wykonywanie utwardzenia gruntu jest robotą budowlaną inną niż budowa i wymaga jedynie dokonania zgłoszenia. Analiza przepisów obowiązujących w dacie inwestycji prowadzi jednak do odmiennych wniosków, gdyż w treści art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane nie sposób doszukać się zwolnienia tych robót z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż skoro roboty budowlane zostały przeprowadzone w roku 2000, oznacza to, że organ administracji powinien zbadać, jakie obowiązki ciążyły na inwestorze przed przystąpieniem do realizacji inwestycji z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzonej inwestycji. Tymczasem, z brzmienia powoływanych w uzasadnieniu decyzji przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że organy nadzoru ustaliły obowiązek dokonania zgłoszenia w oparciu o normy prawa z chwili orzekania. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie od nieprawidłowego przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, iż zamierzenie budowlane nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, organy orzekające błędnie ustaliły, że wykonanie utwardzenia terenu na tle rozpoznawanej sprawy należy kwalifikować jako roboty budowlane inne niż budowa. Otóż, w ocenie tut. Sądu, w wyniku utwardzenie powierzchni gruntu powstał plac, rozumiany jako fragment działki o określonych wymiarach, zagospodarowany i mający trwały charakter, który należy uznać za samodzielny obiekt - budowlę. Utwardzenie powierzchni gruntu nie stanowiło zatem dla inwestora zamierzenia samego w sobie, a jedynie było środkiem do realizacji innego, samodzielnego celu inwestycyjnego – placu egzaminacyjnego. Odrębność konstrukcji i funkcjonalności placu manewrowego musi przesądzić o uznaniu jego wykonania za budowę obiektu budowlanego. Na przeszkodzie zaliczeniu placu do kategorii budowli nie stoją zresztą unormowania art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który, definiując pojęcie budowli, nie przybrał charakteru zamkniętego. Wskazuje on bowiem jedynie przykładowo na określonego rodzaju obiekty. Ponadto, nie jest możliwe przyjęcie, że sporny plac stanowi urządzenie budowlane. Co prawda art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane do urządzeń budowlanych zalicza m. in. place postojowe, a więc obiekty o zbliżonej konstrukcji i przeznaczeniu, jednak warunkiem zakwalifikowania placu do urządzeń budowlanych jest jego techniczne związanie z obiektem umożliwiające użytkowanie tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W przypadku budowy placu manewrowego dla samochodów egzaminacyjnych takiego związku nie sposób się doszukać, gdyż plac jest obiektem samodzielnym, służącym do realizacji funkcji tylko jemu przypisanych. Plac służyć miał wykonywaniu zadań (świadczeniu usług) przez A., nie zaś jedynie umożliwiać dostęp czy obsługę budynku. Reasumując powyższą część rozważań, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał budowy obiektu budowlanego (budowli), na którą zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Odmienna ocena stanu faktycznego jest natomiast wynikiem dopuszczenia się przez organy nadzoru budowlanego niewłaściwego zastosowania przepisów art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, co z kolei pociągnęło za sobą skutek w postaci niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy. Przepisy art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane znajdują zastosowanie w sytuacjach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. w przypadkach innych niż dotyczących wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub mimo sprzeciwu właściwego organu administracji. Nie mogą zatem stanowić podstawy działania na gruncie rozpoznawanej sprawy, czy to w kwestii badania przesłanek legalizacji czy to orzeczenia nakazu rozbiórki. Ocena możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem winna być dokonana w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 29, art. 30 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę legalności wybudowanego placu egzaminacyjnego (manewrowego) organy administracji będą miały na uwadze postanowienia art. 48 ustawy Prawo budowlane i podejmą czynności zmierzające do legalizacji obiektu, a dopiero w przypadku braku możliwości legalizacji - do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Ponadto, już tylko na marginesie rozważań, lecz w kontekście zgłoszonego na rozprawie przed tut. Sądem faktu dysponowania decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji administracyjno – usługowej, parkingu dla samochodów osobowych do 120 miejsc, placu manewrowego o powierzchni 6300 m kw. oraz myjni samochodowej na działkach o nr [...], wypada zwrócić uwagę na konieczność ewentualnego uwzględnienia w toku postępowania treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. AG