I OSK 347/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1196/09 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., VII SA/Wa 1196/09, po rozpoznaniu skargi M. C. , uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. orzekającej o zatrzymaniu wydanego przez Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum Dzielnica Ochota dla M. C. prawa jazdy kat. B nr [...] seria B [...] do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., polegające na tym, że w składzie orzekającym w sprawie zasiadał jako przewodniczący T. P. , który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. jako znamię przyczyn wyłączenia innych niż wymienione w § 1 podaje tylko ich cechę ogólną: "mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności pracownika". Na podstawie tak sformułowanego przepisu kwestionować można bezstronność tylko imiennie wskazanej osoby, będącej pracownikiem organu. Treść tego przepisu wskazuje zarówno na okoliczności faktyczne lub prawne, na pojedyncze fakty lub zdarzenia czy sytuacje istniejące dłużej, jak również tylko na pogląd osoby, która ocenia "według własnej miary bezstronność pracownika, wyciągając wnioski z pewnych okoliczności. Dowolność tej oceny jest ograniczona potrzebą wykazania, że mogą istnieć wątpliwości, co do bezstronności pracownika, natomiast nie ma potrzeby wykazywania, że pracownik rzeczywiście jest stronniczy w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym. Okoliczności powodujące wątpliwości, co do bezstronności pracownika mogą dotyczyć życia prywatnego, pracy zawodowej, zajęcia ubocznego, działalności politycznej lub społecznej, wyrażanych lub demonstrowanych publicznie poglądów i przekonań." - B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 8 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 185). Jak wskazał Sąd, skarżący podniósł zastrzeżenia, co do bezstronności przewodniczącego składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które wydało niekorzystną dla niego decyzję. Zdaniem skarżącego, istniały wątpliwości, co do bezstronności T. P. , którego postępy w pracy naukowej, jako asystenta w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Historii Doktryn Politycznych i Prawnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, były oceniane przez ówczesnego Kierownika tej Katedry prof. dr hab. M. C. Jak podaje skarżący dodatkową okolicznością jest fakt, że po dokonaniu tej oceny władze Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie rozwiązały z T. P. stosunek pracy z uwagi na brak postępów w pracy naukowej. Zdaniem Sądu, jest w sprawie bezspornym, iż skarżący nie złożył wniosku o wyłączenie członka składu Kolegium od orzekania w jego sprawie, bowiem informację o personaliach składu powziął dopiero z chwilą otrzymania zaskarżonej decyzji. Ustawodawca jednak celem zapewnienia prawidłowości postępowania administracyjnego przewidział, iż wyłączenie pracownika od udziału w sprawie może być wydane z urzędu, na żądanie pracownika lub na żądanie strony. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 K.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK ZU 2004, nr 7A, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK ZU 2005, nr 11, poz. 134). Orzekając o zgodności art. 24 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3A, poz. 20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie kontroli sądowej. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności te zostaną poddane wyjaśnieniom, bowiem inną kwestią będzie to czy okażą się skuteczną przyczyną wyłączenia, co wiąże się z oceną wiarygodności zgłoszonych wątpliwości. Skoro zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności, to przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi w takiej sytuacji podstawę wyłączenia od udziału w postępowaniu. Jednocześnie Sąd uznał za przedwczesne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi zwłaszcza odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej – p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy powinno dojść do oceny sprawy przez Sąd w zakresie przepisów prawa materialnego, jak też uznaniu przez Sąd, że w sprawie przed organem administracji zaistniało naruszenie przepisów postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały wątpliwości co do bezstronności członka składu orzekającego SKO w Warszawie skutkujące koniecznością zbadania, czy występują przesłanki uzasadniające wyłączenie go z udziału w sprawie z urzędu. W oparciu o te zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie poniesionych kosztów postępowania - kosztów wpisu od skargi w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest powszechnie dostępny, w tym widnieje w internetowym biuletynie informacji publicznej, stąd też skarżący miał możliwość zapoznania się z faktem, że członkiem etatowym Kolegium jest m. in. T. P. Stąd też w razie podejrzeń, co do bezstronności tego członka strona miała możliwość złożenia stosownego wniosku o wyłączenie go z udziału w rozpoznawaniu tej sprawy, czego - co jest bezspornym, nie zrobiła. Następnie, Kolegium wskazało, iż wyłączenie z urzędu członka organu kolegialnego dokonuje się poprzez wydanie postanowienia, które jest niezaskarżalne, natomiast, jeżeli tego się nie dokonuje nie wydaje się żadnego aktu administracyjnego, zgodnie, bowiem z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Oznacza to, iż jeżeli Prezes Kolegium nie wyłączył członka tego Kolegium z urzędu, to w sposób oczywisty nie uznał, by występowały przesłanki wyłączenia członka organu kolegialnego określone w art. 24 k.p.a. Zdaniem Kolegium, nadto trudno dociec, dlaczego Sąd uwzględnił zarzut formalny skutkujący uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie wynika bowiem zupełnie z uzasadnienia wyroku, czy zdaniem Sądu zgłoszone wątpliwości, co do bezstronności członka składu orzekającego SKO w Warszawie są wiarygodne czy też nie. Oceniając zaś wiarygodność zgłoszonych wątpliwości, co do bezstronności T. P. Kolegium wskazało, iż mają one charakter sugestii i domysłów nieznajdujących pokrycia w rzeczywistości. T. P. w latach 1997 r. – 2005 r. był zatrudniony w charakterze asystenta w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Historii Doktryn Politycznych i Prawnych Uniwersytetu Warmińskiego - Mazurskiego w Olsztynie. Natomiast nie sposób się zgodzić, że to oceny prof. dr hab. M. C. wpłynęły na rozwiązanie stosunku pracy T. P z Uniwersytetem Warmińsko - Mazurskim w Olsztynie. Podstawą rozwiązania stosunku pracy, zgodnie z świadectwem pracy z dnia 30 września 2005 r. wystawionym przez Rektora Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie był art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 12 września1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385) w brzmieniu: Rozwiązanie stosunku pracy z adiunktem lub asystentem mianowanym na czas nie określony następuje na mocy decyzji właściwego organu z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia z końcem roku akademickiego, w którym upłynął okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 88 ust. 2 i art. 89 ust. 3. Z kolei art. 89 ust. 3 wskazywał: Łączny okres zatrudnienia na stanowisku asystenta osoby nie mającej stopnia naukowego doktora nie powinien przekroczyć ośmiu lat. Stąd też opisane powyżej rozwiązanie stosunku pracy miało miejsce z powodu upływu stosownego czasu określonego w ustawie. Nadto wskazać należy, iż Prof. dr hab. M. C. nie był też promotorem pracy doktorskiej T. P. W konkluzji wyjaśnić jeszcze należy, iż przyjęte przez skład orzekający SKO rozstrzygnięcie zapadło jednomyślnie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w tego typu sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw Uregulowana w rozdz. 5 działu I k.p.a. instytucja wyłączenia ma na celu zapewnienie pełnej bezstronności w rozstrzygnięciu sprawy i wyeliminowanie wśród uczestników postępowania jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie. Stanowi więc ona konkretyzację dwóch zasad ogólnych k.p.a.: zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wyłączenie pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu, to znaczy od podejmowania jakichkolwiek czynności zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, jak i od samego jej wydania w konkretnym postępowaniu administracyjnym, następuje na skutek wystąpienia jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 24 § 1 k.p.a. przesłanek takiego wyłączenia lub też na skutek uprawdopodobnienia istnienia innych okoliczności, które mogą rzutować na bezstronność pracownika – art. 27 § 3 k.p.a. W literaturze od lat prezentowane są dwa całkowicie odmienne stanowiska dotyczące formy wyłączenia pracownika w pierwszej z wymienionych sytuacji. Część piśmiennictwa reprezentuje pogląd, iż wyłączenia następuje z mocy samego prawa, nie potrzeba więc w tej sprawie podejmować żadnych czynności procesowych (np. J. Starościak [w:] E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1961, s. 47; Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987, s. 112 i tegoż Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1995, s. 103). Inni uważają, iż wyłączenie następuje w formie postanowienia bezpośredniego przełożonego, które to postanowienie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (np.: W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 68; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a., Komentarz wyd. 10, Warszawa 2009, s. 140-141; L. Żukowski [w:] R. Sawuła, L. Żukowski: Postępowanie administracyjne, egzekucyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Przemyśl 1999, s. 44. Na gruncie rozpoznawanej sprawy uwidacznia się trafność drugiego ze stanowisk, gdyż w aktach sprawy w takim przypadku pozostaje postanowienie w przedmiocie owego wyłączenia, zresztą istotą postanowień, stosownie do art. 123 § 1 k.p.a., jest rozstrzyganie kwestii proceduralnych pojawiających się w toku postępowania, a taką jest sprawa wyłączenia pracownika. Ponadto ze względów porządkowych, korzystniej jest żeby w aktach sprawy takie postanowienie się znajdowało. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, iż wymiar praktyczny zarysowanego sporu jest nikły, bowiem na takie postanowienie nie przysługuje przecież zażalenie, ani skarga do NSA. Najistotniejsze jest to aby wyłączony pracownik nie brał udziału w postępowaniu, a zwłaszcza nie wydawał w nim decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy zaistnieje jedna z przesłanek enumeratywnie wyliczonych w 7 punktach art. 24 § 1 k.p.a. wyłączenie pracownika jest obligatoryjne. Analiza tych przesłanek prowadzi do wniosku, że dotyczą one związku pracownika ze stroną postępowania (pkt 2 i 3) lub z samą sprawą (pkt 1, 4 - 7) będącą jego przedmiotem. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż określona w punkcie 7 art. 24 § 1 k.p.a. przesłanka wyłączenia pracownika dotyczyć musi pracownika w warunkach, gdy stroną jest osoba, która w dacie rozpoznawania sprawy pozostaje do niego w stosunku nadrzędności służbowej. O ile tak, jak ma ta miejsce w rozpoznawanej sprawie, owa nadrzędność służbowa ustała prawie 5 lat przed terminem rozpoznawania sprawy w postępowaniu odwoławczym, przesłanka ta nie powoduje obligatoryjnego wyłączenia pracownika, a także w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego, od udziału w postępowaniu. Jednak, o ile zostanie uprawdopodobnione wystąpienie innych okoliczności mogących rzutować na bezstronność pracownika niż wymienione enumeratywnie w art. 24 § 1 k.p.a., jego bezpośredni przełożony z urzędu, na żądanie strony lub pracownika, w formie postanowienia, zobowiązany jest wyłączyć go od udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 29 maja 1990 r. (SA/Po 1555/89, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 44). Owe okoliczności mogące wpływać na bezstronność muszą być jednak skonkretyzowane i uprawdopodobnione. Jak trafnie stwierdził bowiem NSA w wyroku z 10.07.1989 r. (IV SA 324/89) ogólnikowy zarzut, że postępowanie nie jest prowadzone obiektywnie, nie uzasadnia zastosowania instytucji wyłączenia. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nic nie wiadomo czy bezpośredniemu przełożonemu przewodniczącego składu orzekającego SKO w Warszawie – to znaczy Prezesowi SKO - znana była okoliczność, iż ów przewodniczący przez wiele lat był podwładnym strony, tak więc dopatrywanie się naruszenia prawa w postaci braku wyłączenia go z urzędu na tej podstawie nie wydaje się zasadne. Nie mniej jednak, sam przewodniczący składu orzekającego Kolegium winien na podstawie art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. wystąpić do Prezesa SKO o wyłączenie go ze składu orzekającego, gdyż jego wcześniejsza podległość służbowa stronie może wywoływać wątpliwości w zakresie jego neutralności w rozpoznaniu sprawy. Istotą wyłączenia pracownika czy też członka organu kolegialnego jest przecież eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do barku bezstronności w prowadzeniu czynności postępowania administracyjnego. Zawarte w skardze kasacyjnej argumenty, iż sam skarżący mógł wystąpić o wyłączenie konkretnego członka Kolegium od rozpoznawania sprawy, gdyż skład osobowy SKO w Warszawie podany jest na stronach internetowych Kolegium są całkowicie chybione. Przed wyznaczeniem składu nie wiadomo przecież, kto w tym składzie będzie zasiadał. Niezależnie od tego art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. przewidują możliwość wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie konkretnego, wskazanego z imienia i nazwiska członka Kolegium od rozpoznawania sprawy, a nie o niepowoływanie do składu określonego członka. Argumenty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do przyczyn rozwiązania stosunku pracy w Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim z przewodniczącym składu orzekającego Kolegium nie do końca są trafne. Przepis art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385 z późn. zm.) przewidywał zatrudnianie przez uczelnię nauczycieli akademickich na stanowiskach dydaktycznych – m. in. wykładowcy i starszego wykładowcy, a zgodnie z art. 83 ust. 1 tej samej ustawy statut uczelni określał kwalifikacje zawodowe, które powinna spełniać osoba zatrudniana na takim stanowisku. Znane przy tym są przypadki zatrudniania na stanowisku wykładowcy osób, które w ciągu 8 lat zatrudnienia na stanowisku asystenta nie obroniły doktoratów. Tak więc, skoro zarzut naruszenia przez Sąd art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. sprowadzający się w istocie do dopatrzenia się przez ten Sąd naruszenia tych przepisów przez organ II instancji nie okazał się trafny, tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest także chybiony. Mając na uwadze poniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.