II SA/Rz 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2008 r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. A. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 roku znak: [...], które po rozpatrzeniu odwołania K. A. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] pażdziernika 2008 roku znak [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie i odmówiło nałożenia na Gminę [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 1348 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm. ) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 29 ust.1 pkt.1 i ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). Decyzja organu I instancji została wydana w następujących okolicznościach sprawy. We wniosku z dnia 5 listopada 2007 roku skierowanym do Wójta Gminy [...], K. A. domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia stanu wody na gruncie- działce nr 1042, stanowiącej drogę, położonej na wysokości działek nr 1048 i 1049 oraz 1051 i 1052, w miejscowości Z. Wnioskodawca domagał się nakazania właścicielowi działki nr 1042 / Gminie [...]/ przywrócenia jej do stanu poprzedniego przez wyrównanie poziomu do wysokości działki nr 1050 stanowiącej własność wnioskodawcy. Zarzucił , że systematycznie wywożone na działkę nr 1042 materiały sypkie, spowodowały znaczne podwyższenie terenu na wysokości działek gruntowych nr 1048 i 1049 oraz 1051 i 1052. Powstałe w ten sposób obniżenie terenu na wysokości działki wnioskodawcy/ działka 1050/ powoduje, że wody opadowe zalewają systematycznie jego grunt. Akta sprawy wskazują, że problem istnieje od 1998 roku. Postanowieniem z [...] listopada 2007 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło do załatwienia sprawy Wójta Gminy [...]. Rozpatrując sprawę po raz pierwszy, organ ten , decyzją z [...] marca 2008 roku [...] nakazał Miastu [...] zasypanie poprzecznych rowków na drodze / działce 1042 / na wysokości działki należącej do K. A. Orzeczenie to uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku [...] wskazując, że organ I instancji orzekł niezgodnie z wnioskiem , w którym K. A. wystąpił o uregulowanie stosunków wodnych pomiędzy działkami nr 1042 i 1050. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego postępowania organ winien rozstrzygnąć odpowiednio do wniosku strony , a w razie ustalenia, że ma w sprawie zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 prawa wodnego, należy umorzyć postępowanie i pouczyć stronę o możliwości dochodzenia swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Rozpatrując sprawę ponownie, Wójt Gminy [...] decyzją [...] z dnia [...] pażdziernika 2008 roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania stosunków wodnych pomiędzy drogą gminną nr dz. 1042 a działką K. A. nr dz. 1050. Odwołanie od tej decyzji złożył K. A., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając Wójtowi Gminy [...] nieprawidłową wykładnię art. 29 ustawy prawo wodne. Zdaniem odwołującego organ winien, stosując przepis art. 29 ust.2 tej ustawy , nałożyć na właściciela działki nr 1042 wskazane w tym przepisie obowiązki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji wskazanej na wstępie stwierdziło, że odwołanie K. A. nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wskazało, że podstawą prawną żądania był, zdaniem organu przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów właściciel gruntu , o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich . Stosownie z kolei do art. 29 ust.3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać w właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Kolegium zwróciło uwagę, że z ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy wynika, że zmian stosunków wodnych poprzez podniesienie poziomu drogi dokonali właściciele działek z nią sąsiadujących tj. nr ewid. 1048,1049, 1051 i 1052. Ustalenia te zresztą potwierdził sam wnioskodawca. Według organu, analiza językowa art. 29 ust.3 Prawa wodnego pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że adresatem obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom może być tylko właściciel gruntu , który sam spowodował zmianę wody na gruncie, szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie. Skoro więc zmian stanu wody nie dokonała Gmina [...], zasadna jest odmowa nałożenia na ten podmiot obowiązku określonego w ostatnim z wymienionych przepisów. Tym samym SKO nie podzieliło poglądu organu I instancji co do sposobu rozstrzygnięcia w postaci umorzenia, jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych pomiędzy działką 1042 a działką nr 1050 i uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie odmówiło nałożenia na Gminę [...] obowiązków , których dotyczył wniosek . Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu odwołującego, że rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o przepis art. 29 ust.3 Prawa wodnego , może nakładać obowiązek o którym mowa w ust.2 tego artykułu. Wynikająca z tego ostatniego przepisu , a spoczywająca na właścicielu gruntu powinność usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody , powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich , ze szkodą dla gruntów sąsiednich , może być dochodzona jedynie na drodze cywilnej . Obowiązki administracyjno – prawne mogą natomiast wynikać jedynie z konkretnego przepisu prawa materialnego , nie zaś z domniemania bądż też rozszerzającej wykładni innych przepisów. Gdyby bowiem ustawodawca chciał rozciągać stosowanie przepisu art. 29 ust.3 na dyspozycję z ust.2, niewątpliwie by to wyartykułował. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. A., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie : - art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia, czy Gmina [...] nie godziła się na zmianę stanu wody na gruncie, tj na działce Ne 1042 oraz, czy przez niedokonywanie we własnym zakresie odwodnienia tej działki i remontu doprowadziła do samowolnej zmiany jej konfiguracji, - art. 29 prawa wodnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze przepis ten nie ma zastosowania na drodze postępowania administracyjnego w przypadku , gdy zmiany wody na gruncie dokonały osoby trzecie, nie zaś sam właściciel. Zdaniem skarżącego, przyjęta przez SKO wykładnia art. 29 ustawy Prawo budowlane jest sprzeczna z dotychczasowym orzecznictwem sądowym dotyczącym interpretacji tego artykułu. Z przepisu art. 29 ust.2 Prawa wodnego wynika wymagania skierowane do właściciela gruntu , by miał on pełną kontrolę nad szkodliwymi zdarzeniami zachodzącymi na jego gruncie, niezależnie od tego, czy będą one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich, powodujących szkodę dla gruntów sąsiednich. Treść tego przepisu wychodzi zatem poza katalog obowiązków właściciela uregulowanych w prawie cywilnym. Zdaniem skarżącego , zamierzeniem ustawodawcy było stworzenie uproszczenia w zakresie poszukiwania podmiotu winnego zmiany stanu wody na gruncie, zaś zaskarżone decyzje aspekt ten zupełnie pominęły. Odsyłając skarżącego na drogę postępowania cywilnego Kolegium nie wskazało przeciwko komu i w jakim zakresie powództwo miałoby być skierowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Podstawę prawną decyzji Wójta Gminy [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 poz. 2019 z 2005 r. ze zm.). Przepis art. 29 tej ustawy stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich , nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie ( ust. 1 ). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich ( ust.2 ). Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ( ust. 3 ). Przytoczony przepis dotyczy sytuacji, gdy określone zdarzenia spowodowały takie naruszenie naturalnych stosunków wodnych , które spowodowały szkodę dla gruntów sąsiednich. Organ ma dwie możliwości na reagowanie na takie przypadki. Pierwsza możliwość – to nakazanie naruszającemu stosunki wodne wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Druga możliwość – to nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy – na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji K. A. zeznał, że na działkę nr 1042 w Z. stanowiącą drogę gminną nawożono systematycznie od lat 90 – tych ziemię oraz gruz budowlany, podnosząc poziom drogi na odcinkach przylegających do działek 1048, 1049 oraz 1051 i 1052. Ponieważ poziom drogi na wysokości działki skarżącego nigdy nie był podnoszony, utworzyła się tam niecka, którą woda opadowa spływa na jego działkę. Przedstawicielka Urzędu Miejskiego zeznała, że właścicielka drogi – Gmina [...] nie wykonywała żadnych prac na drodze, w szczególności nie nawoziła żadnych materiałów. Interpretując przepis art. 29 Prawa wodnego organ stwierdził, że nie pozwala on na nałożenie na właściciela gruntu obowiązków, jeżeli zdarzenia naruszające stosunki wodne spowodowały osoby trzecie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji , że wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy ciążący na właścicielu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich może być dochodzony jedynie na drodze cywilnej. Sąd nie podziela dokonanej przez organy interpretacji wymienionego przepisu. Przepis art. 29 ust.1 Prawa wodnego wymienia hipotetyczne sytuacje, za które odpowiada właściciel gruntu, jeżeli dochodzi do nich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Są nimi - zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej lub kierunku odpływu ze źródeł / art. 29 ust. 1 pkt.1, oraz odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie / art. 29 ust.1 pkt.2/. Poza wymienionymi zakazami , ustawa w ust. 2 art. 29 nakłada na właściciela obowiązki w zakresie dbałości o utrzymanie właściwego stanu wody na gruncie przez zobowiązanie go do usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody , powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich , ze szkodą dla gruntów sąsiednich. A zatem - ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu dokonywania na nim zmian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich , ale też zobowiązał go do dbania, aby stosunki wodne na jego gruncie nie powodowały szkód na gruntach sąsiednich i to niezależnie od tego , czy szkody te spowodowały działania właściciela , osób trzecich ,czy też spowodowane były zdarzeniami obiektywnymi. W ocenie Sądu, wszystkie wymienione w ust. 1 i 2 naruszenia stosunków wodnych powodujące szkodę na gruntach sąsiednich, upoważnia organ do zastosowania wobec właściciela gruntu sankcji wymienionej w ust. 3 w formie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Sąd podziela zarzut skargi, że organy naruszyły przy wydawaniu decyzji przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Organy nie odniosły się do zarzutów skarżącego dotyczących zmian dokonywanych na działce nr 1042, a uzasadniając swoje rozstrzygnięcia ograniczyły się do przedstawienia własnej interpretacji przepisu art. 29 Prawa wodnego, której Sąd nie podziela, co zostało przedstawione wyżej, bowiem sprawa ma charakter administracyjny, a nie, jak stwierdziły organy - cywilnoprawny. Ustawodawca nie wskazuje, na czym polegać ma usunięcie przeszkód oraz zmian w odpływie wody. Wydanie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego / w rozpatrywanej sprawie – skarżącego/. Należy też ustalić rozmiary szkody , a podkreślić należy, że kwestię podwyższania poziomu drogi , powodującą zmiany w stosunkach wodnych skarżący bezskutecznie zgłaszał w Urzędzie Gminy w [...] od wielu lat. Zastosowanie przepisu art. 29 ust.3 pozwala przyjąć, że usunięcie przeszkód , w rozpatrywanej sprawie polegać może albo na przywróceniu stanu poprzedniego, tzn. zniwelowaniu terenu / działki 1042 / na wysokości działek 1048, 1049, 1051 i 1052 , lub na urządzeniu rowu odwadniającego , który zapobiegałby zalewaniu gruntu skarżącego. W postępowaniu ponownym organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy i wydać decyzję przy uwzględnieniu przedstawionego stanowiska Sądu. Wskazując na powyższe , Sąd doszedł do przekonania , że decyzje w sprawie zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego, w szczególności art. 29 Prawa wodnego , w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy oraz wskazane wyżej przepisy postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy . Uwzględniając skargę, Sąd uchylił decyzje obu instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.