VI SA/Wa 787/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej jako utd.), lp. 10.2., lp. 10.3., lp. 10.4., lp. 11.2. ust. 1 oraz Ip. 11.4. ust. 5 załącznika do tej ustawy, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7.200 (siedmiu tysięcy dwustu) złotych. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły: - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; - nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu; - używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa z okresu od [...] października 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. zakończonej sporządzeniem protokołu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest załącznik do ustawy określający wysokość kary pieniężnej za dane naruszenie: - lp. 10.2. załącznika do ww. ustawy, zgodnie z którym skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 100 złotych, a za każdą rozpoczętą kolejną godzinę karą w wysokości 200 złotych; - lp. 10.3. załącznika do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut karą pieniężną w wysokości 150 złotych i za każde następne rozpoczęte 30 minut karą pieniężną w wysokości 200 złotych; - lp. 10.4. załącznika do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 150 złotych oraz karą w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę; - lp. 11.2. ust. 1 załącznika do ww. ustawy, zgodnie z którą nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 200 złotych za każdą wykresówkę, maksymalnie 2.000 złotych; - lp. 11.4. ust. 5 załącznika do w/w ustawy, zgodnie z którą używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 1.000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 pkt 2). Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących materialnorawną podstawę decyzji. Podniósł, iż wymienione naruszenia zostały stwierdzone na podstawie analizy wykresówek oraz wydruków z karty kierowcy okazanych do kontroli. W toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. GITD stwierdził, iż wyjaśnienia o przyczynach naruszenia norm czasu pracy i odpoczynku kierowców zostały przedstawione dopiero na etapie postępowania administracyjnego, mimo, że informacje takie, zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr [...] powinny być naniesione na tarczki niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających odstępstwa od rejestracji aktywności kierowców za pomocą urządzenia rejestrującego znajdującego się w pojeździe. Organ odwoławczy dodał, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. Sp z o.o., zwane dalej skarżącym, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie a także zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 8, art. 11, art. 77 § 1 art. 7 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 i 81 kpa poprzez nieodniesienie się do oświadczeń kierowców, dotyczących wskazanych naruszeń oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż nie miał wpływu na powstałe uchybienia co wynika z pisemnych oświadczeń kierowców. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, organ winien zastosować w sprawie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym stanowiący o niedopuszczalności prowadzenia postępowania bądź też art. 93 ust. 7 tej ustawy i umorzyć postępowanie w sprawie. Skarżący stwierdził, iż gdy chodzi o delikt określony w art. 91a ust. 1 pkt 1-3 ustawy przedsiębiorca może się uwolnić od odpowiedzialności, jeżeli wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia, najczęściej kierowca, lub powstanie deliktu jest wynikiem okoliczności od wykonującego przewóz całkowicie niezależnych. Nadto organy nie ustosunkowały się do wszystkich podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż art. 92a ust. 1 i 4 utd. ma zastosowanie jedynie do naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Rozpoznając skargę należało przede wszystkim zauważyć, że skarżący nie kwestionuje w istocie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli. Nie podważa, bowiem faktu naruszenia warunków dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, używania tej samej wykresówki przez kilku kierowców. Nie kwestionuje tym samym, że tego rodzaju naruszenia miały miejsce A zatem w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie mają zarzuty o charakterze prawno-materialnym, związane z zastosowaniem do oceny stwierdzonych naruszeń powołanych wyżej przepisów. Istota sporu między skarżącym i organem sprowadza się bowiem do przekonania skarżącego, iż nie miał on wpływu na działania kierowców a tym samym na powstałe naruszenia, co winno skutkować zastosowaniem przez organ art. 92a ust. 4 lub art. 93 ust. 7 utd. W związku z powyższym trzeba wskazać, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. A zatem stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Te same zasady obowiązują przy kontroli przedsiębiorstwa. Organ nie ma tu żadnych luzów decyzyjnych, żadnej granicy swobodnego uznania. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego wyrażone w skardze jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe kary były nałożone na skarżącego w związku z kontrolą przedsiębiorstwa a nie kontrolą na drodze. W tym stanie rzeczy odwoływanie się do treści art. 92a ust. 4 utd. nie znajduje uzasadnienia, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie kontroli na drodze. Mając na uwadze przekonania skarżącego wyjaśnić należy, iż zasadę odpowiedzialności kierowcy statuuje art. 92a ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, wskazując w ust. 2, iż orzekanie w takich sprawach następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Z kolei art. 92 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, iż podmioty, które wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8 podlegają karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy transportowej dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy -przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tą definicją wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 w/w ustawy. Tak szerokie pojęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi przez art. 92 ustawy wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Tak, więc na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym powyżej art. 4 ustawy, tj. przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność prowadzenia pojazdu. Natomiast odpowiedzialność kierowców uregulowana w art. 92a ustawy ograniczona jest jedynie do enumeratywnie wyliczonych przypadków naruszeń określonych tym przepisem, po których stwierdzeniu kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Postępowanie względem takiego pracownika prowadzone jest przy tym w odrębnym trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a więc postępowaniu całkowicie odmiennym od postępowania administracyjnego, w jakim jest karany przedsiębiorca za naruszenia określone art. 92 ust. 1 ustawy transportowej. Wszczęcie postępowania wobec kierowcy, który dopuścił się naruszeń i jego prowadzenie, na zasadach przewidzianych powyżej przywołanymi przepisami nie wyklucza jednak w żaden sposób wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy. Ukaranie pracownika dopuszczającego się naruszeń określonych w przepisie art. 92a ust. 1, bądź też zakończenie takiego postępowania w jakikolwiek inny sposób, nie prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca zostaje zwolniony z odpowiedzialności prawnoadministracyjnej. Ustęp 3 powołanego artykułu wskazuje, iż organ nie jest ograniczony w takim przypadku, w możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, na rzecz, którego działał kierowca, jeżeli stwierdzono jednocześnie naruszenie przepisów opisanych w art. 92 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż karanie kierowców za naruszenia określone w przepisach art. 92a i w trybie określonym w tym przepisie, ma charakter niejako postępowania dyscyplinującego realizującego cele prewencji ogólnej w stosunku do kierowców, pozwalającego określić zakres ich odpowiedzialności odnośnie popełnionych naruszeń. Wskazać jednakże należy, iż ich przebieg nie ma wpływu na ewentualne wszczęcie i przebieg postępowania administracyjnego względem przedsiębiorcy, na rzecz, którego wykonywali oni czynności prowadzenia pojazdu. Dodatkowo należy podnieść, iż przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonanie ciążących na pracownikach obowiązków i aczkolwiek ponosi on w płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za skutki wadliwego wykonywania przez kierowcę swych obowiązków, to obowiązujące prawo przewiduje możliwość wystąpienia przeciwko takiemu kierowcy ze stosownym powództwem o odszkodowanie z tytułu wyrządzonej przez niego szkody w związku z nienależytym wykonywaniem obowiązków. Podkreślić nadto należy, iż wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Z faktu, iż w takim zakresie organy ustaleń nie poczyniły nie można, zatem wnosić o wadliwości podjętych przez organy decyzji. Przesłanką powyższej odpowiedzialności, jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez ustalony podmiot, w tym przypadku skarżącego, nałożonych przez wskazane przepisy prawa obowiązków. Skoro, zatem, co trafnie ustaliły organy, skarżący naruszył przepisy prawa wskazane w podstawie materialnoprawnej decyzji to skutkiem takiego stanu rzeczy jest nałożenie kary w łącznej kwocie 7.200,00 zł. Dla organów istotne było stwierdzenie, że niezależnie od przyczyny, analiza przedstawionych do kontroli wykresówek oraz wydruków karty kierowcy wykazała uchybienia. W takiej sytuacji organ miał obowiązek stwierdzić określone naruszenie i nałożyć karę w wysokości przewidzianej w odpowiednich przepisach. Jednocześnie w ocenie Sądu nie znajduje zastosowania przywołany przez skarżącego art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i odnosi się do stanów i sytuacji nadzwyczajnych. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których skarżący, będący koncesjonowanym przewoźnikiem, nie mógł przewidzieć. Nie zachodzi również wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za egzekwowanie przestrzegania przepisów przez kierowców, którymi w wykonywaniu działalności transportowej się posługuje. To do przedsiębiorcy należy właściwa organizacja pracy kierowców wykonujących przewozy na długich trasach, a co się z tym wiąże organizacja kontroli przestrzegania przez nich właściwych przepisów. Przedsiębiorca nie może uchylać się od odpowiedzialności powołując się na problemy z parkowaniem, zmianami miejsc noclegowych, robotami oraz zatorami drogowymi, działaniami organizatora wycieczki czy też zapomnieniem i błędem kierowcy lub jego ważnymi przyczynami osobistymi, skoro zajmuje się zawodowo wykonywaniem przewozów. Przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej. Sprawą przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie wykonywanej działalności, by nie dochodziło na łamania prawa. Wbrew przekonaniu skarżącego wskazane przez niego przypadki losowe, nie stanowią dla organów inspekcji transportu drogowego podstaw do umorzenia postępowania. Dla organów tych istotny jest bowiem fakt wystąpienia określonego naruszenia, bez – jak to już wyżej wskazano – wnikania w jego przyczyny oraz kwestie odpowiedzialności i winy. Tym niemniej organ wyjaśnił, iż oświadczenia kierowców przedstawione w toku postępowania, nie mogły zostać uwzględnione, albowiem stosownie do treści art. 12 rozporządzenia Nr 561/2006 jedynym warunkiem odstąpienia od przepisów normujących czas pracy może być zapewnienie bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku a powody takiego odstępstwa powinny być naniesione na tarczki niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających odstępstwa od rejestracji aktywności kierowców za pomocą urządzenia rejestrującego znajdującego się w pojeździe Zasady odpowiedzialności związane z wykonywaniem transportu drogowego powinny być znane osobom wykonującym profesjonalnie działalność w tym zakresie. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań kpa, w tym w szczególności art. 7, 68, 77 § 1 oraz 80 kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary za uchybienia stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa. Również wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwego przepisu załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.