VI SA/Wa 1402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi T. Spółki jawnej w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasadza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej T. Spółki jawnej w O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] nałożono na "T." Spółkę jawną w O. (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości 1000 zł (tysiąca złotych) za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące (tachograf), które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Organ działał w tym zakresie w oparciu o protokół kontroli nr [...], w którym jako datę przeprowadzenia kontroli wpisano dzień [...] lutego 2009 r. (godz. [...]), natomiast miejsce – drogę krajową [...] w M. ([...] M.). Wynika z niego, że inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli pojazd marki [...], o numerze rejestracyjnym [...] wraz z dołączoną do niego naczepą marki [...] o nr rejestracyjnym [...] i ustalił fakt używania w tym pojeździe w/w urządzenia bez aktualnego badania okresowego. Kierowcą opisanego pojazdu był M. M., który w momencie kontroli wykonywał czynności na rzecz skarżącej Spółki. Kierowca okazał do kontroli wymagane dokumenty. Nie zgłosił do protokołu żadnych zastrzeżeń; podpisał go bez uwag. W załączniku do w/w protokołu (opis stwierdzonych naruszeń) wskazano jako datę przeprowadzenia kontroli dzień [...] stycznia 2007 r., natomiast miejsce: autostrada [...] w M. W wyniku przeprowadzonego w następstwie w/w kontroli postępowania administracyjnego w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] marca 2009 r. wzmiankowaną na wstępie decyzję, nakładającą za stwierdzone naruszenie na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 1000 złotych. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: u.t.d.) oraz Lp. 11 ust. 1 lit. d) załącznika do tej ustawy. Organ podał w uzasadnieniu (m.in. powołując się na wykonaną dokumentację fotograficzną), że legalizację zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe tachografu marki [...] nr [...] przeprowadzono dnia [...] lutego 2007 r. i zgodnie z obowiązującym prawem była ona ważna do dnia [...] lutego 2009 r. W tym zakresie organ przytoczył treść § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295) oraz Załącznika 1, Rozdział VI pkt 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.). Opisując stan faktyczny - na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli, dostrzegł omyłkowy wpis w załączniku do protokołu, dotyczący daty i miejsca przedmiotowej kontroli. Zamiast "w dniu [...].02.2009 r. na [...] w M." wpisano tam bowiem "w dniu [...].01.2007 r. na autostradzie [...] w M.". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zostało ono zaadresowane poprawnie – do Głównego Inspektora Transportu Drogowego za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. (vide: nagłówek odwołania), jednak w dalszej części skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) wskazała, że jest to odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., którą to decyzję zaskarża w całości. W uzasadnieniu akcentowała przede wszystkim wątpliwości dotyczące zebranego w sprawie materiału dowodowego – tj. opisanych powyżej rozbieżności w zakresie daty i miejsca przeprowadzenia kontroli. W jej ocenie nie można w sposób bezsprzeczny i wiążący ustalić daty kontroli. Skoro nie wiadomo w jakim dniu miała miejsce kontrola, nie można wykluczyć jej wykonania w okresie ważnej legalizacji tachografu. Zdaniem skarżącej osoby kontrolujące popełniły błąd, gdyż co najmniej jedna ze wskazanych dat jest błędna, albo obie daty są błędne, przy czym skarżąca upatruje tę rozbieżność w datach: [...] luty 2009 r. – [...] luty 2009 r., podczas gdy w w/w protokole i załączniku posłużono się datami: [...] luty 2009 r. i [...] styczeń 2007 r. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego "po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 u.t.d., lp. 11.1. ust. 1 lit. d) załącznika do u.t.d., Załącznik I Rozdział VI ust. 3 b rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31 grudnia 1985 r., ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295) . Cytując na wstępie uzasadnienia treść wymienionych wyżej przepisów organ podkreślił, że lp. 11.1. ust. 1 lit. d) załącznika do u.t.d. przewiduje karę pieniężną w wysokości 1000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Stosownie natomiast do § 7 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy sprawdzanie urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe (...) wykonuje się nie rzadziej niż co 24 miesiące, licząc od daty naniesionej na tabliczkę pomiarową, o ile wcześniej nie nastąpi uszkodzenie urządzenia rejestrującego, przekroczenie dopuszczalnych wartości błędów, uszkodzenie bądź utrata cechy nałożonej w czasie sprawdzania lub tabliczki pomiarowej. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ podniósł naruszenie przez stronę przepisów o urządzeniach rejestrujących, co – w jego ocenie - wynika z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. zarówno z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., jak i dołączonych załączników, a także pism kierowanych do strony przez organ, zwłaszcza z pisma dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Według poczynionych ustaleń pojazd wyposażony był w tachograf marki [...] nr [...]. W pojeździe umieszczona była tabliczka pomiarowa, na której "została określona data sprawdzenia na [...] lutego 2007 r.". Zdaniem organu jest to okoliczność bezsporna, udokumentowana fotografią załączoną do protokołu. W związku z tym kontrolujący stwierdził niepoddanie tachografu badaniu kontrolnemu w wymaganym terminie – tj. do dnia [...] lutego 2009 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki podniesionych w odwołaniu (dotyczących rozbieżności między datami zawartymi w protokole kontroli), organ uznał je za chybione. Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do kontroli drogowej, gdyż kwestia ta jest uregulowana w przepisach szczególnych – tj. u.t.d. (art. 74). Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Ustalając faktyczną datę kontroli organ oparł się również na znajdujących się w aktach dokumentach (w tym na załącznikach do protokołu kontroli innych niż "opis stwierdzonych naruszeń"). Kolejne załączniki oznaczone: 1a/1, 1a/2, 1b/1, 1b/2, 1c/1, 1c/2, 1d/1, 1d/2, 1e/1, 1e/2, 1f są potwierdzone za zgodność z oryginałami dokumentów przedstawionych przez kierowcę podczas kontroli i opatrzone datą dokonania czynności na dzień [...] lutego 2009 r. Organ zwrócił także uwagę, że datownik aparatu, którym wykonane były fotografie w trakcie oględzin pojazdu podczas kontroli, ustawiony był na dzień [...] lutego 2009 r. (załącznik nr 1e/1, 1e/2). Również pozostałe dokumenty (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, kwit WZ okazany przez kierowcę w trakcie kontroli) świadczą o przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] lutego 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r., jak również zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych. Zarzuciła organowi naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji przyjął w sposób dowolny istotne dla sprawy okoliczności, pomimo że na podstawie treści protokołu (wraz z załącznikami) takich okoliczności nie można było ustalić. Podniosła także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. – w zakresie w jakim organ dowolnie ustalił istotne dla sprawy okoliczności, nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, a także w zakresie w jakim działania podmiotów kontrolujących naruszały obowiązujące procedury. Zdaniem Spółki naruszony został również art. 68 § 1 oraz § 2 k.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji pominął naruszenia treści protokołu, z którego w szczególności nie wynikało "kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał", a także w zakresie w jakim podmioty kontrolujące naruszyły obowiązek zapoznania z treścią protokołu osób obecnych przy czynnościach kontrolnych. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. w zakresie w jakim decyzje organów administracji nie odpowiadają wymaganiom stawianym przez ten przepis prawa, w szczególności odnośnie braku należytego uzasadnienia faktycznego, tj. "uzasadnienia nie korespondującego z dowodami w sprawie zebranymi". W uzasadnieniu skarżąca Spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując rozbieżności dotyczące daty i miejsca dokonania kontroli wynikające z protokołu kontroli i załącznika do niego. Wskazała na konieczność sporządzania protokołu kontroli z należytą starannością. W sprawie jest wątpliwe, czy zostały zastosowane właściwe procedury podczas kontroli. W szczególności wątpliwe jest, czy kierowca został poinformowany o treści protokołu, który następnie podpisał. Wadliwości protokołu kontroli nie można sanować po dokonaniu kontroli. W ocenie Spółki w niniejszej sprawie zostały naruszone procedury dokonywania kontroli (w szczególności brak poinformowania kierowcy o treści protokołu i stwierdzonych uchybieniach, co narusza art. 6 – 8 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie kwestionował błędu zawartego w treści protokołu kontroli dotyczącego nieprawidłowej daty i miejsca kontroli. Jednak kluczowe elementy protokołu, tj. oznaczenie strony, dane kierowcy, numer rejestracyjny pojazdu, stwierdzone naruszenie – zawierają prawidłowe dane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe założenia stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W decyzji organu II instancji – Głównego Inspektora Transportu Drogowego – można zauważyć uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ naruszył art. 8 oraz 107 k.p.a. Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Z kolei art. 107 k.p.a. przewiduje, jakie elementy powinna zawierać decyzja organu administracji publicznej, jak również uzasadnienie decyzji. W niniejszej sprawie naruszenie w/w przepisów polega na istotnej niejasności w rozstrzygnięciu organu II instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał bowiem w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a nie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który to organ, jak wynika z akt administracyjnych, wydał decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie. Z akt tych nie wynika natomiast, żeby działał w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Ponadto jako datę decyzji organu I instancji wskazano [...] marca 2008 r., a nie [...] marca 2009 r. Numer decyzji odnosi się do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. Niewątpliwie zatem zaskarżone orzeczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wywołuje uzasadnione wątpliwości co do treści podjętego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy brak natomiast informacji o ewentualnym wydaniu przez organ postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki na podstawie art. 113 k.p.a. W tak podstawowej kwestii, jak zakres podmiotowy i przedmiotowy rozstrzygnięcia organu II instancji, nie mogą zachodzić żadne niejasności. Sprzeczność zaś między rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem prowadzić musi do wniosku o pierwszeństwie samego rozstrzygnięcia (por. wyrok z dnia 17 grudnia 1999 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA 2070/97, Lex nr 48693). W tej sytuacji, dając pierwszeństwo sentencji zaskarżonej decyzji, wątpliwości Sądu budzi jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy miał na uwadze podejmując tę decyzję, a w konsekwencji co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej. Poza tym sytuacja, w której treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3537/02, Lex nr 156938). W realiach niniejszej sprawy w/w uchybienie organu II instancji jest rażące również ze względu na okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ uzasadniał bowiem oczywistość wzmiankowanej wcześniej omyłki zawartej w załączniku do protokołu kontroli drogowej, dotyczącej daty i miejsca jej wykonania. Odwołanie strony skarżącej zarzuca brak staranności organu w sporządzeniu protokołu kontroli. W tej sytuacji na organie II instancji spoczywał szczególny obowiązek dołożenia staranności przy podejmowaniu i sporządzaniu decyzji odwoławczej, tj. z rozwagą, tak aby nie zostały popełnione żadne kolejne błędy. Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Uchybienia organu II instancji miały bowiem charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły obecnie kontrolę sądową podjętej przez ten organ i zaskarżonej przez stronę decyzji odwoławczej pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia, a to z uwagi na daleko idące rozbieżności między tym rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uporządkuje zebrane materiały i wyda w sprawie decyzję odwoławczą, która uczyni zadość wszystkim regułom postępowania administracyjnego, w szczególności przewidzianym w przepisach art. 8 i 107 k.p.a., ale również w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a. Przede wszystkim zaś wyeliminuje wszelkie błędy i niedokładności, które powodują, iż Sąd nie może podjąć się skontrolowania poprawności działania organu odwoławczego, skoro nie wiadomo do końca jaki był jego przedmiot. Z uwagi na powyższe orzeczono, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.