II SA/Rz 311/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi J. K., A. K., K. K., A. K. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. K., A. K., K. K., A. K. i M. S. /solidarnie/ kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 311/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2008r. Nr [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku M. S., J. K., A. K., K. K., A. K. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Województwa [...], będącej w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego nr [...] w R. oznaczonej jako niewydzielona część działki ewidencyjnej nr 56/20 o pow. 81a i 80 m2, położonej w obr. ew. nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.). W odwołaniu skarżący J. K. wniósł o ponowne rozpoznanie wniosku, nie wskazał kierunku weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w dniu 21 listopada 2007r. złożył wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr 50/3, 50/4, 50/5 obr. [...] w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców, bowiem nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1975r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji pn. budowa zespołu szpitali wojewódzkich w R. Z dowodu oględzin wynika, że na byłych działkach ew. nr 50/15, 50/12, znajdują się następujące inwestycje: teren zieleni urządzonej porośnięty trawą i drzewami iglastymi oraz ozdobnymi krzewami; ogrodzenie trwałe na podmurówce betonowej z elementów siatki oraz słupków betonowych; chodnik asfaltowy, wzdłuż którego wykonano oświetlenie, główne wejście do budynku administracyjno - hotelowego w formie schodów. Organ błędnie wykorzystał dla celów postępowania światłokopię planu zagospodarowania terenu uaktualnioną w 1983r., gdyż mogła obejmować inwestycje, których nie zawierał plan realizacyjny z 1975r. Wymienione inwestycje wykonano w okresie późniejszym niż termin oddania obiektu do użytkowania na mocy decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.1989r. nr [...] budynku Domu pielęgniarek przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w R. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1979r. Nie ma podstaw do orzeczenia, że inwestycja była częścią oryginalnego planu zatwierdzonego [...] kwietnia 1975r. i na tej podstawie odmowy zwrotu nieruchomości. Wątpliwości budzi termin zakończenia realizacji inwestycji p.n. "Budowa zespołu szpitali wojewódzkich w R." tj. 16 luty 1989r., gdyż nie jest zgodny z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W myśl tego przepisu realizacja celu powinna nastąpić nie później niż 17 grudnia 1985r. czyli 10 lat po umowie sprzedaży z dnia 17 grudnia 1975r. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji wobec uznania zarzutów odwołania za nieuzasadnione. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 u.g.n. Na podstawie zebranego materiału organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nastąpiło w celu wybudowania "Zespołu szpitali wojewódzkich" w R. w zakresie obejmującym "Dom pielęgniarek i hotel" zatem cel, na który wywłaszczono nieruchomość został zrealizowany. W 1989r. "Dom pielęgniarek przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w R. został oddany do użytkowania i był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1979r. Przeprowadzone oględziny potwierdziły, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i jest wykorzystywana na potrzeby działalności statutowej Szpitala. Bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, że cel wywłaszczenia nieruchomość został zrealizowany po upływie wielu lat licząc od daty jej sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa. Na poparcie stanowiska organ wskazał na wyrok NSA w Warszawie I SA 2743 (nie podano daty i publikatora). W skardze do Sądu skarżący J. K., działający również jako pełnomocnik skarżących A. K., A. K., K. K. i M. S. nie wskazał kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Opisał stan faktyczny sprawy i powtórzył zarzuty z odwołania, w szczególności zakwestionował datę realizacji Domu pielęgniarek po upływie okresu 10 lat oraz poddał w wątpliwość, czy był uwzględniony w pierwotnym planie realizacyjnym z 1975r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2009r. pełnomocnik Szpitala Wojewódzkiego nr [...] w R. wniósł o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności. Odnosząc się do protokołu oględzin nieruchomości z dnia 11 marca 2008r. opisano stan faktyczny niewydzielonej części działki nr 56/20, ale pominięto fakt ustanowienia decyzjami Urzędu Wojewódzkiego stref ochrony pośredniej studni głębinowych stanowiących podstawowe źródło zaopatrzenia Szpitala w wodę zlokalizowanych na działkach nr 56/19 i 56/20, które to strefy prawie w całości pokrywają powierzchnię części niewydzielonej działki nr 56/20 będącej przedmiotem zwrotu. Opis zagospodarowania działki zawarty w protokole oględzin z dnia 11 lipca 2008r. nie jest aktualny, gdyż w związku z wymogami dla szpitalnych oddziałów ratownictwa zaszła konieczność rozbudowy istniejącego miejsca startów i lądowań helikopterów. Po uzyskaniu pozwolenie na budowę i wybudowano nowe lądowisko dla helikopterów sanitarnych. Opisane w protokole oględzin korty tenisowe uległy likwidacji, a w ich miejscu zgodnie z dokumentacją techniczną wybudowano pas bezpieczeństwa dla lądowiska. Do pisma dołączono kopię wyrysu z mapy zasadniczej z daty 10.09.2009, na którym przedstawiono opisany stan zagospodarowania działek objętych wnioskiem o zwrot. Pełnomocnik uczestnika zawarł też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, wobec stwierdzenia przesłanki wznowieniowej, która po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Z przepisu tego wynika, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien wystąpić poprzedni właściciel, a w przypadku współwłasności wszyscy współwłaściciel lub spadkobiercy właściciela czy współwłaścicieli (współuczestnictwo materialne) i z ich udziałem winno toczyć się postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania (vide: G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis 2008 str. 495 oraz wyroki NSA z 5.01.2001r. sygn. akt IV SA 2217/98 LEX nr 53398; wyrok WSA w Warszawie z 28.09.2005r. sygn. akt I SA/Wa 1371/04 LEX nr 192900). Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J. K. z 20 listopada 2007r., z treści którego wynika, że domaga się zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 50/3, 50/4 i 50/5 położone w R. przy ul. L. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię prawomocnego postanowienie Sądu Rejonowego w R. – Wydział I Cywilny z dnia 23 października 2007r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. K. Z postanowienia tego wynika, że spadkobiercami Z. K. są M. S., A. K., K. K., J. K. i A. K. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa, ale z ich treści nie wynika umocowanie dla J. K. do działania jako pełnomocnik rodzeństwa w tej sprawie. Pełnomocnictwo udzielone przez M. S. dotyczy reprezentowania w sprawie nabycia i sprzedaży działki nr 868 obr. 218 w R., a zatem innej działki niż wynika to z wniosku o zwrot J. K. z 20 listopada 2007r. Również pełnomocnictwo notarialne z 1 czerwca 2007r. dotyczy działki nr 868. Organy orzekające w sprawie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w innej sprawie traktowały J. K. jako pełnomocnika również w sprawie o zwrot działek nr 50/3, 50/4 i 50/5 , które są położonej według aktualnej ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym nr 219. Organy obydwu instancji pominęły ten brak formalny wniosku i nie wezwały J. K. o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa czy oświadczenia pozostałych spadkobierców, że popierają wniosek J. K. Stosownie do art. art. 64 § 2 k.p.a. organ winien był wezwać pozostałych spadkobierców o złożenie oświadczenia, czy popierają wniosek, zakreślając stronom termin, w którym takie oświadczenie należało złożyć. Bezskuteczny upływ terminu skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Taki sam błąd popełnił organ odwoławczy, bowiem w odwołaniu J. K. już jednoznacznie stwierdza, że działa jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców. Organ odwoławczy nie wezwał stron o uzupełnienie braków formalnych odwołania. Postępowanie odwoławcze też jest postępowaniem wnioskowym. W efekcie organy rozpoznały merytorycznie wniosek, który nie pochodził od wszystkich uprawnionych stron, czym naruszono przepis prawa materialnego to jest art. 136 ust. 3 u.g.n. W wyniku takiego działania organów powstała sytuacja, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Okoliczność ta jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jej stwierdzenie obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na rozprawie skarżący J. K. przedłożył decyzję Wojewody z dnia [...] września 2009r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości aktualnie oznaczonych jako części działek ewidencyjnych nr 56/16, 56/6, 56/22, 56/7, 56/9, położonych w obrębie [...] z powodu identycznych braków formalnych wniosku. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą odmówiono skarżącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr 56/20 położonej w obrębie ewidencyjnym nr 219 [...]. Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności na podstawie map trudno jest określić położenie nieruchomości, których zwrotu domagają się skarżący. Kwestia ta winna być jednoznacznie wyjaśniona przez organ i znaleźć odzwierciedlenie na mapie pokazującej aktualną numerację ewidencyjną działek, numerację i kształt działek z czasu wywłaszczenia oraz okazanie na takiej mapie obszaru objętego wnioskiem o zwrot. Określenie treści wniosku pozwoli dokładnie określić, czy istnieją przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 u.g.n. i wpłynie na przyśpieszenie postępowania administracyjnego. Organ nie podjął czynności celem precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania, co stanowi naruszenie art. 77 k.p.a. i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd nie objął merytoryczną oceną argumentów przedstawionych w piśmie procesowym uczestnika z dnia 2 października 2009, gdyż wobec konieczności powtórzenia całego postępowania od początku, ocena zbędności nieruchomości na podstawie art. 137 u.g.n. byłaby przedwczesna. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, co wyłącza dokonywanie czynności rozporządzających w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku pełnomocnika uczestnika o zwrot kosztów postępowania sądowego, gdyż te, po myśli art. 200 p.p.s.a., przysługują tylko skarżącemu i to w przypadku uwzględnienia skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie podjęcie czynności w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniosku lub przedłożenie przez pozostałych spadkobierców pełnomocnictwa do działania przez J. K., zapewnienie im czynnego udziału na każdym etapie postępowania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz jednoznaczne skonkretyzowanie nieruchomości, których dotyczy wniosek o zwrot kierując się uwagami zawartymi w uzasadnieniu. Mając na względzie treść poczynionych ustaleń organ wyda decyzję odpowiadającą warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.