II SA/Gd 358/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. L. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 lutego 2009r. Nr [...] S. G. zatwierdził projekt budowlany i wydał D. R. pozwolenie na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 221, dz. nr [...] przy ul. [...] w P.. W dniu 20 marca 2009r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącego J. L. o wznowienie, na podstawie art. 145 §1 pkt 4 Kpa, postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu drogi wojewódzkiej nr 221 na teren działki nr [...] w miejscowości P. D., gm. P.. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazał, że nie został poinformowany o postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę przez organ prowadzący to postępowanie. O wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 221 na teren działki nr [...] w miejscowości P. D. dowiedział się z pisma organu z dnia 5 marca 2009r. W piśmie tym organ stwierdził, że działka skarżącego nie znajdowała się obszarze oddziaływania inwestycji, w związku z czym nie ma podstaw do uznania go za stronę w postępowaniu. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2009r. Nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 14 kwietnia 2009r. wpłynęło pismo J. L. noszące znamiona odwołania od decyzji Starosty. Po rozpatrzeniu tego odwołania organ II instancji uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. L. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 Kpa w związku z art. 28 Prawa budowlanego oraz § 77, 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że z powodu naruszenia przepisów proceduralnych uniemożliwiono mu występowanie w postępowaniu w charakterze strony. Nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę. W związku z tym powinien mu zostać przyznany status strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na wykonanie zjazdu w drogi wojewódzkiej nr 221 na działkę nr [...]. W ocenie skarżącego Wojewoda uznając go za stronę powinien był uchylić decyzję organu I instancji, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 Kpa w związku z art. 28 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie odniósł się jednak w żaden sposób do zarzutów dotyczących uniemożliwienia skarżącemu udziału w postępowaniu. Wydane przez organy obu instancji decyzje naruszają przy tym przepisy prawa materialnego, a ich wykonanie nie jest w pełni możliwe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim należy wskazać, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a w konsekwencji stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która z kolei ma znaczenie dla określenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego wpłynął wniosek, nie jest w stanie stwierdzić, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności w celu wyjaśnienia treści żądania strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żądanie strony należy oceniać na podstawie jego treści, a nie wyłącznie tytułu pisma. Organ winien więc na podstawie okoliczności danej sprawy i argumentacji strony prawidłowo zakwalifikować żądanie strony, a następnie rozpatrzyć je przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów Kpa. Zaskarżona decyzja została wydana przez Wojewodę po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania J. L. od decyzji Starosty z dnia 4 lutego 2009r. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 14 kwietnia 2009r. wpłynęło pismo J. L. noszące znamiona odwołania od decyzji Starosty. Wskazana data 14 kwietnia 2009r. jest datą wpływu do organu odwoławczego akt przez organ I instancji wraz pismem skarżącego z dnia 19 marca 2009r. Organ I instancji przedstawiając akta administracyjne organowi odwoławczemu wskazał, że przekazuje do rozpatrzenia pismo noszące znamiona odwołania od decyzji z dnia 4 lutego 2009r. Stwierdził nadto, że pismo to wpłynęło do organu I instancji w terminie, w którym decyzja z dnia 4 lutego 2009r. nie stała się jeszcze ostateczna. Jako odwołanie potraktowano zatem wniosek skarżącego z dnia 19 marca 2009r. J. L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu drogi wojewódzkiej nr 221 na teren działki nr [...] w miejscowości P. D., gm. P.. Wniosek ten wpłynął do organu I instancji w dniu 20 marca 2009r. Decyzja organu I instancji wydana została natomiast w dniu 4 lutego 2009r. Została ona doręczona jej adresatce – D. R. w dniu 11 lutego 2009r. Decyzja ta przesłana została także do wiadomości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz Wójtowi Gminy P. Z akt administracyjnych wynika również, że w dniu 25 lutego 2009r. wydano inwestorowi dwa egzemplarze projektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin do wniesienia odwołania dla biorącej udział w postępowaniu D. R., której doręczono wydaną w sprawie decyzję upłynął z końcem dnia 25 lutego 2009r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, tj. z dniem 26 lutego 2009r. Pismo skarżącego z dnia 19 marca 2009r. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 20 marca 2009r. W świetle okoliczności niniejszej sprawy brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że wpłynęło ono w terminie do wniesienia odwołania. Wskazać w tym miejscu należy również, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie uznał, że pismo skarżącego zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Starosty z dnia 2 kwietnia 2009r., w którym to sprostowano decyzję organu I instancji w zakresie stron postępowania, jednakże w ocenie Sądu postanowienie to nie może mieć żadnego wpływu na datę ostateczności decyzji z dnia 4 lutego 2009r. Postanowienie to zostało wydane po uzyskaniu przez decyzję 4 lutego 2009r. ostateczności, a także po wniesieniu przez skarżącego przedmiotowego pisma z dnia 19 marca 2009r. zawierające żądanie wznowienia postępowania. W efekcie w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał przedmiotową sprawę na skutek pisma skarżącego zakwalifikowanego jako odwołanie, wniesionego z uchybieniem terminu do złożenia odwołania. Zaskarżona decyzja wydana została więc z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, utrwalony jest bowiem pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 Kpa (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. OPS 11/98 ONSA 1999/1/4). Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.