II GSK 969/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1391/09 w sprawie ze skargi B. Ł. na rozstrzygnięcie Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia : uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1391/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę B. Ł. na rozstrzygnięcie Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. B. Ł. w dniu [...] września 2009 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na rozstrzygnięcie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzające, że protest od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu (Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej) realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, został rozpatrzony w sposób właściwy. Sąd stwierdził, że skarżąca wraz ze skargą i załącznikami nie załączyła odpisu skargi i jej załączników dla strony przeciwnej. Pismem z dnia [...] października 2009 r. pełnomocnik organu wniósł o doręczenie odpisu skargi i odroczenie posiedzenia Sądu w celu umożliwienia organowi zapoznania się z treścią skargi. Na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej cofnął powyższy wniosek. Sąd I instancji wywiódł, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – dalej u.z.p.p.r., reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w tej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu enumeratywne wyłączenie stosowania przepisów p.p.s.a. zawarte w art. 30e u.z.p.p.r. nie oznacza, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowoadministraycjnych, w sprawach do jakich odnosi się u.z.p.p.r. Sąd wskazał, że m.in. art. 49 p.p.s.a. dający stronie możliwość uzupełnienia lub poprawienia pisma w razie niezachowania jego warunków formalnych, nie ma zastosowania do skargi wnoszonej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ocenie Sądu z uregulowań zawartych w art. 30c u.z.p.p.r. nie wynika, aby dopuszczalne było wezwanie przez Sąd strony skarżącej do usunięcia braków skargi, gdyż wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją ciąży wyłącznie na stronie skarżącej. Zdaniem Sądu skarga wniesiona bez jej odpisu i załączników dla strony przeciwnej, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a, jest skargą niekompletną, o której mowa w art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., co skutkuje pozostawieniem jej bez rozpatrzenia, bez wzywania, przez Sąd, strony do usunięcia braków skargi, o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia B. Ł, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. i art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, iż skarga niekompletna, o której mowa w art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. to skarga, która nie spełnia również wymogów z art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że pojęcie skargi kompletnej zostało zdefiniowane w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i jest to skarga z kompletną dokumentacją obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej udzielonych przez właściwe instytucje. Skarżąca podniosła, że ustawodawca wprowadzając te specjalne wymogi jednocześnie nałożył na właściwą instytucję obowiązek pouczenia, w informacji o wynikach procedury odwoławczej o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.p.r. Zdaniem skarżącej powyższe przepisy wskazują, iż pozostawienie skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. może nastąpić jedynie w stosunku do skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Przy czym art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. znosi zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. wyłącznie w stosunku do skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., które to pojęcie nie odnosi się do wymagań określonych w art. 47 § 1 i art. 57 p.p.s.a. To zaś oznacza, że Sąd I instancji, w sytuacji gdy do skargi nie załączono jej odpisów i odpisów załączników dla strony przeciwnej, był zobligowany do zastosowania art. 49 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Natomiast w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Powołana ostatnio ustawa w Rozdziale 1 Dziale III pt. "Pisma, w postępowaniu sądowym" odwołuje się do pojęcia "warunki formalne". Regulacje zawarte w tymże Rozdziale I Działu III p.p.s.a., a także treść uregulowań z Rozdziału 2 tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) dowodzą, że przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 p.p.s.a. oraz art. 57 § 1 p.p.s.a. Natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne". Do ustawy tej zostało wprowadzone pojęcie "niekompletna skarga". Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Ostatnio powołany przepis pojęcia tego nie precyzuje. Jednakże w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca wskazał, że skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to, że skarga kompletna została zdefiniowana w art. 30c ust.2 u.z.p.p.r. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że skarga z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania z art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Ponadto powinny być do niej dołączone odpisy o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Powyższe dowodzi, że w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację dotyczącą skargi wniesionej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aby mogła być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jednakże nie oznacza to, że art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 p.p.s.a. Przeczy temu chociażby treść art. 30e u.z.p.p.r. Dodać należy, że z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają charakter szczególny nie można ich stosować rozszerzająco. Konkludując stwierdzić należy, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż skarżąca wniosła skargę niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. albowiem kontrola wymogów formalnych z art. 46-47 p.p.s.a. powinna nastąpić przy zastosowaniu art. 49 p.p.s.a. Wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną użyty przez ustawodawcę w art. 49 § 1 in fine p.p.s.a. zwrot "chyba że ustawa stanowi inaczej" nie odnosi się do rozważanej tu kwestii kompletności skargi, czyli ewentualnych dodatkowych wymogów, które skarga musi spełniać, lecz skutków, jakie ustawa przewiduje w przypadku niespełnienia przez stronę obowiązków nałożonych w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Nie zawsze skutek ten następuje w formie pozostawienia pisma bez rozpoznania. W przypadkach określonych w ustawie skutek ten to np. odrzucenie skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że skarżąca wraz ze skargą nie przedłożyła jej odpisu oraz odpisów załączników celem doręczenia ich stronie przeciwnej, co czyni ją skargą niekompletną w rozumieniu art. 30 c ust. 5 pkt. 2 u.z.p.p.r. Z przyczyn wyżej wskazanych pogląd ten nie może być uznany za trafny. Kontrola wymogów formalnych skargi z art. 47 p.p.s.a. powinna nastąpić przy zastosowaniu art. 49 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzekał gdyż o zwrocie tych kosztów, stosownie do przepisu art. 209 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej strony skarżącej na postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, poniesione przez skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargę kasacyjną na zaskarżone postanowienie podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz strony skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, Zbiór Lex nr 479004).