II SAB/Sz 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. i E. C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę A. i E. C. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy w związku z niewydaniem do chwili obecnej decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości przez Naczelnika Gminy, a obecnie Wójta Gminy, w terminie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 52 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem skarżących orzeczeniami władzy mierniczej oraz decyzjami właściwych organów rozgraniczono nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...]: działki nr [...], nr [...], [...] i [...], nr [...], nr [...]. W związku z tym skarżący złożyli wniosek o: - uwzględnienie skargi i na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązanie Wójta Gminy do wydania stosownej decyzji administracyjnej oraz - na podstawie art. 155 § l P.p.s.a. w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, poinformowanie właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że A. i E. C. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na nie załatwienie sprawy wymienionej w skardze w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Wójtowi Gminy 14-dniowy termin do załatwienia ich wniosku z dnia [...] r. Jednak, jak stwierdzili skarżący, nie składali oni zażalenia na nie rozpatrzenie w terminie wniosku z [...] r., ale na nie zakończenie w terminie postępowań z lat [...] ubiegłego wieku. Skarżący stwierdzili, że w latach [...] poprzedniego stulecia, nieruchomość położona miejscowości [...] stanowiąca obecnie ich własność - działki nr [...] i [...] (pierwotnie nr [...], następnie podzielone na działki nr [...] i [...], nastąpienie scalone w działkę [...] i podzielone na działki [...] i [...], została pozbawiona dostępu do drogi publicznej w wyniku bezprawnych działań podziałowych organów władzy publicznej, nie usankcjonowanych decyzjami administracyjnymi, tj. ówczesnego Naczelnika Gminy w odniesieniu do działek sąsiadujących. Przedmiotową nieruchomość A. i E. C. nabyli w dniu [...] r. od M. i E. Ł. Przed nabyciem nieruchomości, jej komunikacja z drogą publiczną odbywała się przez działkę [...] (ówcześnie własność Skarbu Państwa, ujęta w grupie rejestrowej - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu). Nieruchomość ta została później przeniesiona do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Podziały i połączenia działek przebiegały następująco: - działkę nr [...] podzielono w [...] r. na działki o nr [...], [...] i [...], - działkę nr [...] podzielono w [...] r. na działki o nr [...], [...], [...], [...], - działki nr [...] i [...] w [...] r. podzielono na działki o nr [...], [...], [...], [...], - działki nr [...], [...], [...], [...] w [...] r. połączono w działkę o nr [...], - działki o nr [...], [...] w [...] r. połączono w działkę o nr [...], - działkę nr [...] w [...] r. podzielono na działki nr [...] i [...], - działkę nr [...] w [...] r. podzielono na działki o nr [...] i [...]. Powyższe podziały działek dokonywane były począwszy od [...] r., w czasie obowiązywania dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298). Zgodnie z art. 4 ust. 2 dekretu, powiatowa władza miernicza zobowiązana była do wydania decyzji o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i podania jej stronom do wiadomości. W myśl art. 8 ust. 1 dekretu po dokonaniu czynności rozgraniczeniowych, powiatowa władza miernicza orzeka o rozgraniczeniu. Należy więc przyjąć, że postępowanie rozgraniczeniowe powinno być wszczęte i zakończone decyzją organu. Decyzji tej jednak brak. W ocenie skarżących dokonanie rozgraniczenia nieruchomości w ówczesnym stanie prawnym, musiało być przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Pomimo podjętych przez nich starań nie udało się odnaleźć żadnych decyzji administracyjnych, orzeczeń, uchwał oraz innych aktów pochodzących od organów administracji, państwowej, które sankcjonowałyby rozgraniczenie tych nieruchomości. Przedstawione mapy podziałowe są jedynie szczątkową dokumentacją świadczącą o prowadzeniu "jakiegoś" postępowania, które nie zostało zakończone odpowiednią decyzją administracyjną. Skarżący wystąpili z pismami do Wojewody, Starosty, Wójta Gminy, Archiwum Państwowego, o udostępnienie dokumentacji, z której wynikać mogły podstawy dokonania podziałów i scaleń działek będących w sąsiedztwie ich nieruchomości. Od wymienionych organów uzyskano jedynie część dokumentacji. W toku postępowania Dyrektor Archiwum Państwowego postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], przekazał podanie z dnia [...] r. Wójtowi Gminy [...] zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Wójt Gminy podanie z dnia [...] r. przekazał według właściwości Staroście w zakresie pkt. [...], [...], [...] i [...]. Starosta pismami z dnia [...] r. oraz [...] r., znak: [...], udzielił odpowiedzi na podanie z dnia [...] r., z którego wynika, że operaty pomiarowe działek ewidencyjnych nie zawierają decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżących, skoro operaty pomiarowe działek nie zawierają decyzji administracyjnych i żaden z organów nie dostarczył ich, należy przyjąć, że nie istnieją w obrocie. Zatem prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nigdy nie zostało zakończone. Decyzje, do których wydania zobowiązany był Naczelnik Gminy na mocy art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu, powinny być decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wynika to z art. 9 cyt. dekretu oraz orzecznictwa (zob. wyrok NSA z [...] r., [...] i uchwała SN z [...] r., [...]). Obecnie na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027), rozgraniczenie nieruchomości następuje w postaci decyzji wydawanej przez wójta (burmistrza lub prezydenta), jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody. Właściciele sąsiadujących ze sobą działek takiej ugody nie zawarli. W związku z tym postępowanie rozgraniczeniowe jest w toku od [...] r., a dane naniesione na mapy sporządzono bezprawnie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieją decyzje sankcjonujące podział lub połączenie działek. Ponadto naruszono przepisy postępowania administracyjnego nakazujące organowi rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, co implikuje przewlekłość toczącego się postępowania. W przekonaniu skarżących Naczelnik Gminy, a obecnie Wójt Gminy, naruszył art. 7 i 8 kpa. W konsekwencji wskazanych w skardze uchybień nieruchomość skarżących, została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, pomimo że art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budowlanych budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), zobowiązywał prezydia rad narodowych do zapewnienia w ramach terenowych planów gospodarczych wykonanie urządzeń komunalnych – co najmniej ulic. Ponadto jak stwierdzili A. i E. C. bezprawne działania Naczelnika Gminy, a obecnie Wójta Gminy, naruszają konstytucyjną zasadę legalizmu ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, jak również art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do realizacji działań w ramach standardów demokratycznego państwa prawnego. Ze wskazanych okoliczności wynika, że zaniechania organów władzy publicznej powinny zostać uznane za bezprawne. Skarżący wystąpili z zażaleniem z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując na bezczynność organów władzy publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło Wójtowi Gminy 14-dniowy termin do załatwienia ich wniosku z dnia [...] r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zinterpretowało zażalenie, gdyż odniosło się do wniosku z dnia [...] r. o wydanie i doręczenie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów znajdujących się w zasobach Wójta Gminy, w sytuacji gdy zażalenie złożono na bezczynność w odniesieniu do decyzji z lat [...] poprzedniego stulecia. Strona w zażaleniu domagała się stwierdzenia bezprawności polegającej na nie załatwieniu spraw rozgraniczeń, scaleń i podziałów działek ewidencyjnych wymienionych w skardze, w odpowiednim terminie, jak również stwierdzenia bezprawności polegającej na nie wydaniu decyzji i orzeczeń. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności wskazał jakie działania zostały podjęte przez organy i jakie orzeczenia zostały wydane, podkreślając, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie została wniesiona już po uzyskaniu przez skarżących pełnej odpowiedzi na ich wniosek z dnia [...] r. Poza tym postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy odpowiedział na pkt [...], [...], [...] i [...] wniosku skarżących, a nadto pismem z dnia [...] r. odpowiedział na pkt [...] tego wniosku. W związku z tym, że skarga została wniesiona po otrzymaniu pełnej odpowiedzi na wniosek skarżących i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Organ stwierdził nadto, że skarżący nie mają interesu prawnego w domaganiu się wydania orzeczeń rozgraniczeniowych władzy mierniczej w postępowaniach prowadzonych w latach [...] ubiegłego wieku. Skarżącym w stosunku do żadnej ze wskazanych działek nie przysługiwało prawo własności i nie byli w tych postępowaniach stroną. Skarżący są jedynie właścicielami nieruchomości sąsiadujących. Ponadto w stosunku do kwestionowanego, bezprawnego podziału działki nr [...] (pierwotne oznaczenie [...], następnie podzielonej na działki o numerach [...] i [...] i połączone w działkę [...]) Wójt Gminy wydał w dniu [...] r. decyzję na wniosek A. i E. C. zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki [...] i [...]. Stanowisko organu znajduje uzasadnienie również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z [...] r., [...],[...], Nr [...], poz. [...]; wyrok NSA z [...] r. [...],[...], Nr [...], poz. [...]; wyrok z [...] r. [...], Lex nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, w konsekwencji czego, nie wydał w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. W postępowaniu dotyczącym bezczynności organu administracji, Sąd nie bada merytorycznej zasadności żądania skierowanego przez zainteresowanego do organu. Bada jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd nie decyduje również, w jaki sposób organ ma rozstrzygnąć sprawę. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali na okoliczności uzasadniające, w ich ocenie, potrzebę działania organu, który nie załatwił sprawy w sposób przewidziany przepisami, a mianowicie decyzjami w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...]: działki nr [...], [...], [...], [...] i nr [...], [...]. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ wniosek A. i E. C. z dnia [...] r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku oraz ich doręczenia, zostało wydane w dniu [...] r. postanowienie przez Wójta Gminy, w którym odniesiono się do pkt [...], [...], [...] i [...] zawartych we wniosku skarżących, a poza tym pismem z dnia [...] r. organ ten odpowiedział na pytanie zawarte w pkt [...] tego wniosku. Analiza treści wniosku z dnia [...] r., nie daje podstaw do przyjęcia, że pismo to dotyczy postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w aspekcie pozostawania przez Wójta Gminy w bezczynności z uwagi na niewydajnie decyzji w tym zakresie. Tak też wniosek z dnia [...] r. został oceniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z tym nie można uznać zasadności skargi w niniejszej sprawie i przypisać Wójtowi Gminy pozostawania w bezczynności. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.