II SAB/Sz 135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. i E. C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie scalenia nieruchomości oddala skargę A. i E. C. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy w związku z niewydaniem do chwili obecnej decyzji dotyczącej scalenia gruntów przez Naczelnika Gminy, a obecnie Wójta Gminy, w terminie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem skarżących orzeczeniami władzy mierniczej oraz decyzjami zatwierdzającymi scalenie gruntów bezpodstawnie zatwierdzono scalenie następujących działek w obrębie ewidencyjnym [...] nr [...], [...], [...], [...], które w [...] r. bezpodstawnie połączono w działkę o nr [...] oraz nr [...], [...], które w [...]r. bezpodstawnie połączono w działkę o nr [...]. Decyzje w tym zakresie były wymagane przepisami dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości, (Dz. U. nr 53, poz. 298) oraz przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). W związku z tym skarżący złożyli wniosek o: - uwzględnienie skargi i na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązanie Wójta Gminy do wydania stosownej decyzji administracyjnej oraz - na podstawie art. 155 § l P.p.s.a. w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, poinformowanie właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że A. i E. C. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na nie załatwienie sprawy wymienionej w skardze w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Wójtowi Gminy 14-dniowy termin do załatwienia ich wniosku z dnia [...] r. Jednak, jak stwierdzili skarżący, nie składali oni zażalenia na nie rozpatrzenie w terminie wniosku z dnia [...] r., ale na nie zakończenie w terminie postępowań z lat [...] ubiegłego wieku. Skarżący stwierdzili, że w latach [...] poprzedniego stulecia, nieruchomość położona miejscowości [...] stanowiąca obecnie ich własność - działki nr [...] i [...] (KW nr [...]), pierwotnie nr [...], następnie podzielone na działki nr [...] i [...], nastąpienie scalone w działkę [...] i podzielone na działki [...] i [...], została pozbawiona dostępu do drogi publicznej w wyniku bezprawnych działań podziałowych organów władzy publicznej, nie usankcjonowanych decyzjami administracyjnymi, tj. ówczesnego Naczelnika Gminy w odniesieniu do działek sąsiadujących. Przedmiotową nieruchomość A. i E. C. nabyli w dniu [...] r. od M. i E. Ł. Przed nabyciem nieruchomości, jej komunikacja z drogą publiczną odbywała się przez działkę [...] (ówcześnie własność Skarbu Państwa, ujęta w grupie rejestrowej - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu). Nieruchomość ta została później przeniesiona do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Podziały i scalenia działek ewidencyjnych przebiegały następująco: - działkę nr [...] podzielono w [...] r. na działki o nr [...], [...] i [...], - działkę nr [...]podzielono w [...] r. na działki o nr [...], [...], [...], [...], - działki nr [...] i [...] w [...] r. podzielono na działki o nr [...], [...], [...], [...], - działki nr [...], [...], [...], [...] w [...] r. połączono w działkę o nr [...], - działki o nr [...], [...] w [...] r. połączono w działkę o nr [...], - działkę nr [...] w [...] r. podzielono na działki nr [...] i [...], - działkę nr [...] w [...] r. podzielono na działki o nr [...] i [...]. Powyższe podziały i scalenia działek dokonywane były począwszy od [...] r., w czasie obowiązywania dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298). W ocenie skarżących dokonanie podziału albo scalenia w ówczesnym stanie prawnym, musiało być przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Pomimo podjętych przez nich starań nie udało się odnaleźć żadnych decyzji administracyjnych, orzeczeń, uchwał oraz innych aktów pochodzących od organów administracji państwowej, które sankcjonowałyby podział i scalenie tych nieruchomości. Przedstawione mapy podziałowe są jedynie szczątkową dokumentacją świadczącą o prowadzeniu "jakiegoś" postępowania, które nie zostało zakończone odpowiednią decyzją administracyjną. Skarżący wystąpili z pismami do Wojewody, Starosty, Wójta Gminy, Archiwum Państwowego o udostępnienie dokumentacji, z której wynikać mogły podstawy dokonania podziałów i scaleń działek będących w sąsiedztwie ich nieruchomości. Od wymienionych organów uzyskano jedynie część dokumentacji. W toku postępowania Dyrektor Archiwum Państwowego postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], przekazał podanie z dnia [...] r. Wójtowi Gminy zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Wójt Gminy podanie z dnia [...] r. przekazał według właściwości Staroście w zakresie pkt. [...], [...] [...] i [...]. Starosta Powiatowy pismami z dnia [...] r. oraz [...] r., znak: [...], udzielił odpowiedzi na podanie z dnia [...] r., z którego wynika, że operaty pomiarowe działek ewidencyjnych nie zawierają decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżących, skoro operaty pomiarowe działek nie zawierają decyzji administracyjnych i żaden z organów nie dostarczył ich, należy przyjąć, że nie istnieją w obrocie. Zatem prowadzone postępowanie scaleniowe nigdy nie zostało zakończone. Decyzje, do których wydania zobowiązany był Naczelnik Gminy na mocy art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu, powinny być decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., co wynika z art. 9 dekretu oraz orzecznictwa (zob. wyrok NSA z [...] r., [...] i uchwała SN z [...] r., [...]). Obecnie na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz. U. 2005 r. nr 240, poz. 2027), postępowanie dotyczące granic nieruchomości następuje w postaci decyzji wydawanej przez wójta (burmistrza lub prezydenta), jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody. Właściciele sąsiadujących ze sobą działek takich ugód nie zawierali. W związku z tym postępowanie scaleniowe jest w toku od [...] r., a dane naniesione na mapy sporządzono bezprawnie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieją decyzje sankcjonujące połączenie działek. Ponadto naruszono przepisy postępowania administracyjnego nakazujące organowi rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, co implikuje przewlekłość toczącego się postępowania. W przekonaniu skarżących, Naczelnik Gminy, a obecnie Wójt Gminy, naruszył art. 7 i 8 kpa. W konsekwencji wskazanych w skardze uchybień nieruchomość skarżących, została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, pomimo że art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budowlanych budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), zobowiązywał prezydia rad narodowych do zapewnienia w ramach terenowych planów gospodarczych wykonanie urządzeń komunalnych - co najmniej ulic. Ponadto jak stwierdzili A. i E. C. bezprawne działania Naczelnika Gminy, a obecnie Wójta Gminy, naruszają konstytucyjną zasadę legalizmu ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, jak również art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do realizacji działań w ramach standardów demokratycznego państwa prawnego. Ze wskazanych okoliczności wynika, że zaniechania organów władzy publicznej powinny zostać uznane za bezprawne. Skarżący wystąpili z zażaleniem z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując na bezczynność organów władzy publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło Wójtowi Gminy 14-dniowy termin do załatwienia ich wniosku z dnia [...] r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zinterpretowało zażalenie, gdyż odniosło się do wniosku z dnia [...] r. o wydanie i doręczenie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów znajdujących się w zasobach Wójta Gminy, w sytuacji gdy zażalenie złożono na bezczynność w odniesieniu do decyzji z lat [...] poprzedniego stulecia. Strona w zażaleniu domagała się stwierdzenia bezprawności polegającej na nie załatwieniu spraw rozgraniczeń, scaleń i podziałów działek ewidencyjnych wymienionych w skardze, w odpowiednim terminie, jak również stwierdzenia bezprawności polegającej na nie wydaniu decyzji i orzeczeń. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności wskazał jakie działania zostały podjęte przez organy i jakie orzeczenia zostały wydane, podkreślając, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie została wniesiona już po uzyskaniu przez skarżących pełnej odpowiedzi na ich wniosek z dnia [...] r. Poza tym postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy odpowiedział na pkt [...], [...], [...] i [...] wniosku skarżących, a nadto pismem z dnia [...] r. odpowiedział na pkt [...] tego wniosku. W związku z tym skarga została wniesiona po otrzymaniu pełnej odpowiedzi na wniosek skarżących i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Organ stwierdził nadto, że skarżący nie mają interesu prawnego w domaganiu się wydania orzeczeń scaleniowych władzy mierniczej oraz decyzji zatwierdzających scalenie w sprawach prowadzonych w latach [...] ubiegłego wieku. Skarżącym w stosunku do żadnej ze wskazanych działek nie przysługiwało prawo własności i nie byli w tych postępowaniach stroną. Skarżący są jedynie właścicielami nieruchomości sąsiadujących. Ponadto w stosunku do kwestionowanego, bezprawnego podziału działki nr [...] (pierwotne oznaczenie [...], następnie podzielonej na działki nr [...] i [...] i scalone w działkę [...]) Wójt Gminy wydał w dniu [...]r. decyzję na wniosek A. i E. C. zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki [...] i [...]. Stanowisko organu znajduje uzasadnienie również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z [...] r., [...], [...], Nr [...], poz. [...]; wyrok NSA z [...] r. [...], [...], Nr [...], poz. [...]; wyrok z [...] r. [...], Lex nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, w konsekwencji czego, nie wydał w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. W postępowaniu dotyczącym bezczynności organu administracji, Sąd nie bada merytorycznej zasadności żądania skierowanego przez zainteresowanego do organu. Bada jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd nie decyduje również, w jaki sposób organ ma rozstrzygnąć sprawę. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali na okoliczności uzasadniające, w ich ocenie, potrzebę działania organu, który nie załatwił sprawy w sposób przewidziany przepisami, a mianowicie przez wydanie decyzji w przedmiocie scalenia działek w obrębie [...]: nr [...], [...], [...], [...], które w [...] r. połączono w działkę nr [...] oraz nr [...], [...], które w tym samym roku połączono w działkę nr [...]. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ na wniosek z dnia [...] r. A. i E. C. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku oraz ich doręczenia, zostało wydane w dniu [...] r. postanowienie przez Wójta Gminy, w którym odniesiono się do pkt [...], [...], [...] i [...] zawartych we wniosku skarżących, a poza tym pismem z dnia [...] r., organ ten odpowiedział na pytanie zawarte w pkt [...] tego wniosku. Analiza treści wniosku z dnia [...] r. nie daje podstaw do przyjęcia, że pismo to dotyczy postępowania o scalenie nieruchomości w aspekcie pozostawania przez Wójta Gminy w bezczynności z uwagi na niewydajnie decyzji w tym zakresie. Tak też wniosek z dnia [...] r. został oceniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z tym nie można uznać zasadności skargi w niniejszej sprawie i przypisać Wójtowi Gminy pozostawania w bezczynności. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.