I OSK 261/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2009r. sygn. akt II SAB/Sz 134/09 w sprawie ze skargi A. i E.C. na bezczynność Wójta Gminy Mielno w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wójta Gminy Mielno na rzecz A. i E.C. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Sz 134/09 oddalił skargę A. i E.C. na bezczynność Wójta Gminy Mielno w przedmiocie podziału nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: A. i E.C. wnieśli przedmiotową skargę w związku z niewydaniem do chwili obecnej decyzji dotyczącej podziału nieruchomości przez Naczelnika Gminy Mielno, a obecnie Wójta Gminy Mielno, w terminie określonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżących, orzeczeniami władzy mierniczej oraz decyzjami zatwierdzającymi podział nieruchomości bezpodstawnie dokonano podziału działek w obrębie ewidencyjnym Mielno: 1. działkę nr 471 podzielono w 1983 r. na działki o nr 471/1, 471/2 i 471/3, 2. działkę nr 3/2 podzielono w 1983 r. na działki 3/6, 3/7, 3/8, 3/9, 3. działki 3/8 i 3/9 w 1984 r. podzielono na działki 3/10, 3/11, 3/12, 3/13, 4. działkę nr 402/4 w 1984 r. podzielono na działki 402/5 i 402/6, 4. działkę nr 402/2 w 1984 r. podzielono na działki 402/7 i 402/8. W związku z powyższym skarżący złożyli wniosek o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wójta Gminy Mielno do wydania stosownej decyzji administracyjnej oraz w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, poinformowanie właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach stosownie do art. 155 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie spraw wymienionych w skardze, w ustawowym terminie, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, które postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wyznaczyło Wójtowi Gminy Mielno 14-dniowy termin do załatwienia ich wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r. Jednakże zażalenie nie składali na nierozpatrzenie w terminie wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r., ale na niezakończenie w terminie postępowań z lat 80-tych ubiegłego wieku wobec nieruchomości położonej w miejscowości Mielno-Unieście, którą nabyli od w dniu 5 lipca 2005 r. od M. i E.Ł., tj. działek nr 854/1 i 854/2 (KW nr K01K/00017663/l), pierwotnie nr 402/4, następnie podzielonej na działki nr 402/5 i 402/6, nastąpienie scalonych w działkę 854 i podzielonej na działki 854/1 i 854/2, która to nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, w wyniku bezprawnych działań podziałowych nie usankcjonowanych decyzjami administracyjnymi, tj. ówczesnego Naczelnika Gminy Mielno w odniesieniu do działek sąsiadujących, gdzie przed jej nabyciem komunikacja z drogą publiczną odbywała się przez działkę 471 (ówcześnie własność Skarbu Państwa), która później została przeniesiona do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Skarżący wskazali, iż ww. podziały działek ewidencyjnych dokonywane były począwszy od 1983 r. i jako takie powinno być wszczęte i zakończone decyzją organu, których w sprawie brak. Pomimo podejmowanych przez skarżących starań nie udało się odnaleźć żadnych orzeczeń, uchwał oraz innych aktów pochodzących od organów administracji państwowej, które potwierdzałyby podział tych nieruchomości a mapy podziałowe są jedynie szczątkową dokumentację świadczącą o prowadzeniu "jakiegoś" postępowania. Skarżący wystąpili z pismami do Wojewody Zachodniopomorskiego, Starosty Powiatu Koszalińskiego, Wójta Gminy Mielno, Archiwum Państwowego w Koszalinie o udostępnienie dokumentacji, z której mogły wynikać podstawy dokonania podziałów i scaleń działek będących w sąsiedztwie ich nieruchomości, od których uzyskali jedynie jej część. W toku postępowania Starosta Powiatowy pismami z dnia 12 lutego 2009 r. oraz 19 lutego 2009 r. udzielił odpowiedzi na podanie z dnia 14 stycznia 2009 r., z których wynika, że operaty pomiarowe działek ewidencyjnych nie zawierają decyzji administracyjnych, a skoro tak to należy przyjąć, iż nie istnieją w obrocie. Zatem prowadzone postępowanie podziałowe nigdy nie zostało zakończone i jest w toku od 1983 r. Zdaniem skarżących, decyzje do których wydania zobowiązany był Naczelnik Gminy Mielno na mocy art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu powinny być decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 K.p.a., co wynika z art. 9 dekretu oraz orzecznictwa a obecnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Podniesiono również, iż właściciele sąsiadujących ze sobą działek ugody nie zawierali, a dane naniesione na mapy sporządzono bezprawnie, z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieją decyzje sankcjonujące podział lub połączenie działek. Ponadto naruszono przepisy postępowania administracyjnego nakazujące organowi rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, co implikuje przewlekłość toczącego się postępowania. W przekonaniu skarżących, Naczelnik Gminy Mielno, a obecnie Wójt Gminy Mielno, naruszył art. 7 i 8 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, pomimo że art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budowlanych budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), zobowiązywał prezydia rad narodowych do zapewnienia w ramach terenowych planów gospodarczych wykonanie urządzeń komunalnych, co najmniej ulic. Ponadto bezprawne działania organów naruszają konstytucyjną zasadę legalizmu – art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, jak również art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do realizacji działań w ramach standardów demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mielno wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, bowiem skarga na bezczynność została złożona po uzyskaniu przez skarżących pełnej odpowiedzi na ich wniosek z dnia 19 stycznia 2009 r., gdzie postanowieniem z dnia 16 lutego 2009 r. Wójt Gminy Mielno odpowiedział na pkt I, II, IV i V zawarte we wniosku skarżących, a pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. odpowiedział na pkt III tego wniosku. Ponadto organ stwierdził, iż skarżący nie mają interesu prawnego do domagania się wydania orzeczeń oraz decyzji zatwierdzających podział w sprawach prowadzonych w latach 80-tych ubiegłego wieku, bowiem nie przysługuje im w stosunku do żadnej ze wskazanych działek prawo własności i nie byli w tych postępowaniach stroną. Skarżący są jedynie właścicielami nieruchomości sąsiadujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Mając na uwadze pojęcie bezczynności organu administracji publicznej, o której można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, w konsekwencji czego, nie wydał w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności jak również fakt, iż Sąd nie bada merytorycznej zasadności żądania skierowanego przez zainteresowanego do organu i nie decyduje w jaki sposób organ ma rozstrzygnąć sprawę Sąd I instancji wskazał, iż po pierwsze analiza treści wniosku skarżących z dnia 19 stycznia 2009 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że pismo to dotyczy postępowań o podział nieruchomości, w aspekcie pozostawania przez Wójta Gminy Mielno w bezczynności z uwagi na niewydanie decyzji w tym zakresie, co również potwierdziło SKO w Koszalinie, wobec wskazania przez nich na okoliczności uzasadniające, w ich ocenie, potrzebę działania organu, który nie załatwił sprawy w sposób przewidziany przepisami, a mianowicie przez wydanie decyzji w przedmiocie podziału działek w obrębie Mielno: nr 471 na działki nr 471/1, 471/2 i 471/3, działkę nr 3/2 na działki 3/6, 3/7, 3/8, 3/9, działki 3/8 i 3/9 na działki 3/10, 3/11, 3/12, 3/13, działkę nr 402/4 w 1984 r. na działki 402/5 i 402/6, działkę nr 402/2 na działki 402/7 i 402/8. Po drugie nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ na wniosek z dnia 19 stycznia 2009 r. skarżących o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku oraz ich doręczenie, zostało wydane w dniu 16 lutego 2009 r. postanowienie przez Wójta Gminy Mielno, w którym odniesiono się do pkt I, II, IV i V zawartych we wniosku skarżących, a pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r., organ odpowiedział na pytanie zawarte w pkt III tego wniosku. W związku z powyższym, Wójtowi Gminy w Mielnie nie można zarzucić pozostawania w bezczynności. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 4 maja 2009 r. znak SKO.4322/963/09 (dalej: "Postanowienie") polegającej na stwierdzeniu, że organ administracji nie pozostaje w bezczynności, ponieważ na wniosek skarżących z dnia 14 stycznia 2009 r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku oraz ich doręczenia, zostało wydane w dniu 16 lutego 2009 r. postanowienie przez Wójta Gminy Mielno, w którym odniesiono się do pkt I, II, IV i V zawartych we wniosku skarżących, a poza tym pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. organ ten odpowiedział na pytanie zawarte w pkt III tego wniosku; 2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia w szczególności przez: – brak odniesienia się w treści zaskarżonego wyroku do żądania skargi z dnia 27 maja 2009 r., które polegało na kwestionowaniu bezczynności Naczelnika (Wójta) Gminy Mielno istniejącej od lat 80-tych ubiegłego wieku poprzez brak wydania stosownych decyzji podziałowych, a w to miejsce przyjęcie za podstawę oddalenia tej skargi i stwierdzenia braku bezczynności organu postanowienia z dnia 16 lutego 2009 r. wydanego przez Wójta Gminy Mielno oraz pisma z dnia 20 kwietnia 2009 r. wydanego przez Wójta Gminy Mielno na wniosek skarżących z dnia 14 stycznia 2009 r. – niesprawdzenie i niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku w jaki sposób przebiegały procedury administracyjne podziału nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych z obrębu Mielno oznaczonych jako: dz. ew. nr 471, dz. ew. nr 3/2, dz. ew. 3/8 i 3/9, dz. ew. nr 402/4, dz. ew. nr 402/2 w latach 80-tych ubiegłego wieku, – nieodniesienie się w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku do udokumentowanej przez skarżących niemożności odnalezienia we właściwych organach/jednostkach odpowiednich decyzji administracyjnych sankcjonujących podział wyżej wymienionych nieruchomości, co skutkowało również naruszeniem art. 7, art. 8, art. 35, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 216, poz. 1676, tekst jedn. dalej: "K.p.a."); 3) naruszenie art. 149 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżących sformułowanego w skardze z dnia 27 maja 2009 r. i niezobowiązanie Wójta Gminy Mielno stwierdzenia obowiązku wydania decyzji zatwierdzających podział następujących działek ewidencyjnych z obrębu Mielno: dz. ew. nr 471, dz. ew. nr 3/2, dz. ew. 3/8 i 3/9, dz. ew. nr 402/4; dz. ew. nr 402/2 w toku prowadzonych postępowań administracyjnych; 4) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi z dnia 27 maja 2009 r., pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. z dnia 21 października 1946 r. Nr 53, poz. 298, dalej: Dekret); poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezzasadne tolerowanie błędu popełnionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i na uznaniu, że Naczelnik Gminy Mielno nie był zobowiązany do wydania decyzji podziałowych dotyczących nieruchomości położonych w obrębie Mielno i składających się z działek ewidencyjnych o numerach 471, 3/2, 3/8 i 3/9, 402/4, 402/2, w czasie gdy Dekret był powszechnie obowiązującym aktem prawa; Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest nie do przyjęcia w świetle całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących, bowiem Sąd nie tylko nie podjął żadnych wysiłków w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, tj. czy po stronie Naczelnika Gminy Mielno (obecnie Wójta) Gminy Mielno istniał obowiązek wydawania decyzji podziałowych, ale bezkrytycznie przyjął, tak jak wcześniej uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, że skarga z dnia 27 maja 2009 r. dotyczyła bezczynności Wójta Gminy Mielno w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z dnia 14 stycznia 2009 r. To postępowanie jest zupełnie niezrozumiałe, jeżeli wziąć pod uwagę treść skargi oraz zażalenia, gdyż zarówno w zażaleniu na bezczynność z dnia 27 marca 2009 r. oraz w petitum skargi do WSA z dnia 27 maja 2009 r. wyraźnie określono, że zażalenie i skarga dotyczą bezczynności Naczelnika (obecnie Wójta) Gminy Mielno polegającej na niewydaniu od lat 80-tych ubiegłego wieku do dnia dzisiejszego orzeczeń rozgraniczeniowych władzy mierniczej oraz decyzji zatwierdzających podział wskazanych działek ewidencyjnych z obrębu Mielno. Jednocześnie skarżący wnosili do Sądu o zobowiązanie Wójta Gminy Mielno do stwierdzenia obowiązku wydania decyzji administracyjnych dotyczących podziału nieruchomości położonych w Unieściu w obrębie Mielno składających się z: działki ewidencyjnej nr 471 na działki o nr 471/1 471/2 i 471/3, działki ewidencyjnej nr 3/2 na działki o nr 3/6, 3/7, 3/8, 3/9, działek ewidencyjnych nr 3/8 i 3/9 na działki o nr 3/10, 3/11, 3/12, 3/13, działki ewidencyjnej nr 402/4 na działki o nr 402/5 i 402/6, działki ewidencyjnej nr 402/2 na działki o nr 402/7 i 402/8. Żądania skargi były jasne i wynikały z przeprowadzenia przez skarżących bezskutecznych poszukiwań decyzji podziałowych, zaś wnioski i zapytania w tej sprawie były wysyłane do wielu instytucji, w tym: Archiwum Państwowego w Koszalinie, Wojewody Zachodniopomorskiego, Starosty Powiatu Koszalińskiego, Wójta Gminy Mielno. Skarżący uznali, iż stwierdzenie zawarte w postanowieniu SKO w Koszalinie z dnia 4 maja 2009 r., jakoby wniosek "w istocie stanowi prośbę o doręczenie na adres pełnomocnika poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów znajdujących się w zasobach Wójta Gminy Mielno, a nie jak wynika z treści zażalenia z dnia 27 marca 2009 r. niewydania decyzji administracyjnych" za całkowicie bezpodstawne i dlatego wnieśli skargę na bezczynność, licząc, że Sąd prawidłowo ustali stan faktyczny sprawy i wyda rozstrzygnięcie merytoryczne do jasno sformułowanych przez nich żądań, czego WSA nie uczyniło, czym naruszył wskazane w pkt 1 skargi przepisy postępowania, bowiem Sąd bezkrytycznie podzielił stanowisko SKO, iż organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż udzielono im odpowiedzi na wniosek z dnia 19 stycznia 2009 r. i ponadto nie odniósł się merytorycznie do treści ich żądania, co spowodowało również naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 P.p.s.a., bowiem Sąd nie odniósł się do kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego, nie zbadał stanu prawnego dotyczącego sposobu prowadzenia postępowania podziałowego na początku lat 80-tych ubiegłego wieku, które toczy się od 1983 r. i nie zostało zakończone, gdyż nie istnieją decyzje administracyjne zatwierdzające podział, jak również nie wziął pod uwagę przedstawionych dowodów dołączonych do skargi pomimo, iż znajdowały się w aktach sprawy. Zdaniem skarżących, gdyby Sąd prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy do musiałby stwierdzić, iż Naczelnik (obecnie Wójt) Gminy Mielno był i jest zobowiązany do wydania decyzji podziałowych na mocy art. 8 ust. 1 dekretu. Wojewódzki Sąd nie zauważył, iż skoro decyzje podziałowe nie zostały wydane to postępowanie nie zostało zakończone a organ pozostaje nadal w bezczynności naruszając art. 7, 8, 35, 77 i 80 K.p.a., co potwierdza liczne orzecznictwo NSA. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treści art. 3 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadza do konkluzji, ze warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmioty żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Anna i E.C. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wójta Gminy Mielno, polegająca na "niewydaniu od lat 80-tych ubiegłego wieku do dnia dzisiejszego" orzeczeń w sprawie podziału nieruchomości. Zarówno z petitum skargi, jak i jej uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, co jest przedmiotem skargi. Autor skargi w sposób wyraźny podkreślił, że bezczynności organu upatruje w niezakończeniu wydaniem stosownych decyzji postępowania o podział wymienionych w niej nieruchomości. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę przyjął, że organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek A. i E.C. z dnia 19 stycznia 2009 r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów oraz ich doręczenie został załatwiony w drodze postanowienia Wójta Gminy Mielno z dnia 16 lutego 2009 r. oraz pisma z dnia 20 kwietnia 2009 r., którymi ustosunkowano się do poszczególnych kwestii wynikających z wniosku skarżących. Tym samym Sąd I instancji wychodząc poza granice skargi rozstrzygnął, z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., w sprawie, która nie była przedmiotem skargi. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym fakt, że przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd przyjął, że skarżący wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy, Mielno w związku z niewydaniem do chwili obecnej decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Natomiast dokonując dalszych rozważań w części dotyczącej uzasadnienia prawnego Sąd ten stwierdził, że przedmiotem bezczynności jest kwestia wydania poświadczonych dokumentów. Zasada wyrażona w art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zatem nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, jednak zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W konsekwencji sąd administracyjny nie może w oderwaniu od treści skargi, a więc i woli strony skarżącej decydować, jakiego rodzaju działanie lub zaniechanie jest przedmiotem sądowej kontroli i dokonywać oceny prawnej w sprawie innej niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia. Reasumując należy przyjąć, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił przedmiot zaskarżenia, co musi wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Tym samym, wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ocena, czy skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie i czy zastosowanie powinien znaleźć art. 149 P.p.s.a. byłoby w chwili obecnej przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.