II SA/Bk 518/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...].04.2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...].04.2009r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził o braku podstaw do uznania choroby zawodowej u skarżącego W. K. w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych z Rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący pracował jako nauczyciel wychowania fizycznego w różnych szkołach okresie od 1.09.1973r. do 31.10.1989r., a w okresie od 1.09.200r. do 31.01.2007r. jako nauczyciel – wychowawca w bursie szkolnej, po czym z dniem 31.01.2007r. przeszedł na emeryturę. Podczas badania laryngologiczno – foniatrycznego w Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. rozpoznano u strony między innymi niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysforią, które to schorzenie wymienia pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ale – zdaniem jednostki orzeczniczej – nie jest to równoznaczne z automatycznym uznaniem wystąpienia choroby zawodowej, ponieważ dla jej uznania konieczne jest, by okres narażenia (praca z nadmiernym wysiłkiem głosowym) trwał co najmniej 15 lat, a od zakończenia pracy z nadmiernym wysiłkiem głosowym upłynęło nie więcej niż 2 lata. W tym wypadku łączny okres pracy skarżącego na stanowiskach nauczyciela wychowania fizycznego wyniósł 14 lat, a od zakończenia pracy w takim charakterze minęło więcej niż 2 lata. Jednostka orzecznicza nie uznała za pracę w warunkach narażenia, okresu pracy na stanowisku nauczyciela – wychowawcy w bursie szkolnej. Skarżący od orzeczenia PWOMP w B. odwołał się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. kwestionując odmowę uznania za okres narażenia zawodowego pracy na etacie wychowawcy w bursie i wskazując, jakie zajęcia narażające na wysiłek głosowy wówczas prowadził. Instytut Medycyny Pracy w Ł. w swoim orzeczeniu z dnia [...].03.2009r. podtrzymał ocenę jednostki orzeczniczej I stopnia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u strony. Instytut rozpoznał u skarżącego trzy schorzenia, niezakwalifikowane do chorób zawodowych spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym tj. - przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym, - zmienną niewydolność fonacyjną fałdów głosowych z tendencją do stabilizacji, - czynnościowe zaburzenia głosu, Stwierdził, że w aktualnym badaniu wideostroboskopowym nie wykazano zmian organicznych uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego, które są wymienione w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Instytut powtórzył tez za jednostką orzeczniczą I stopnia, że narażenie na nadmierny wysiłek głosowy strony ustało w 1989r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmawiając uznania choroby zawodowej u skarżącego wskazał na ocenę zawartą w orzeczeniu lekarskim, wiążącą w zakresie rozpoznania schorzenia u strony. Podkreślił, że orzeczenie lekarskie oparte jest na badaniu laryngologicznym, foniatrycznym, wideostroboskopowym, analizie całej dokumentacji lekarskiej z poradni foniatrycznej oraz kartach informacyjnych leczenia sanatoryjnego strony. Odwołanie skarżącego od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione W odwołaniu tym strona kwestionowała odmowę uznania pracy na stanowisku nauczyciela w bursie szkolnej za prace w warunkach narażenia na chorobę zawodową, oraz niezasadność decyzji negatywnej w sytuacji rozpoznania przez jednostkę orzeczniczą I stopnia jednostki chorobowej, wymienionej w poz. 15 ppkt. 3 wykazu chorób zawodowych tj. niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzja z dnia [...].05.2009r. orzekł o utrzymaniu mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu przytoczył w całości ustalenia jednostek orzeczniczych oraz powołał się na treść definicji choroby zawodowej zawartej w par. 2,1 Rozporządzenia RM z 30.07.2002r.oraz wykaz schorzeń narządu głosu kwalifikowanych jako choroba zawodowa. Wskazując na powyższe i powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego traktujące o związaniu organu sanitarnego treścią rozpoznania lekarskiego zamieszczoną w orzeczeniu właściwej jednostki, organ podtrzymał ocenę co do braku podstaw do uznania choroby zawodowej u strony. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego W. K. powtórzył zarzuty odwołania akcentując bezpodstawność wyłączenia z okresu pracy w warunkach narażenia zawodowego, lat przepracowanych na stanowisku nauczyciela – wychowawcy w bursie szkolnej. Podkreślił, że praca na stanowisku wychowawcy w bursie jest pracą w zawodzie nauczyciela, regulowaną tym samym aktem prawnym, co praca nauczyciela w szkole tj. Kartą Nauczyciela. Pod względem narażenia na chorobę zawodową też nie różni się od pracy na stanowisku nauczyciela w szkole, gdyż wymaga nawet większego wysiłku głosowego i jest pracą po 12 godzin na dobę. Podał, że odmowa uznania choroby zawodowej nastąpiła w sytuacji stwierdzenia schorzeń objętych wykazem chorób zawodowych i przy błędnym uzasadnieniu, że nie przepracował 15 lat w warunkach narażających na chorobę zawodową. Podnosząc powyższe wniósł o stosowną zmianę decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem odmowa stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego nastąpiła przy niepełnym wyjaśnieniu sprawy, które było następstwem bezkrytycznego podejścia do orzeczeń lekarskich i pominięcia przez organ rozbieżności stanowisk poszczególnych jednostek orzeczniczych w kwestii rozpoznania jednostki chorobowej u strony, oraz niedokonania oceny obu orzeczeń w części dotyczącej ustalenia okresu narażenia zawodowego, w kontekście karty oceny narażenia zawodowego skarżącego i innych dołączonych do akt dowodów charakteryzujących sposób wykonywania pracy przez skarżącego w ostatnim miejscu pracy (bursie szkolnej). Z par. 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych, a mającego zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego, wynika, iż właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Paragraf 8 ust.2 rozporządzenia stanowi o tym, iż w sytuacji, gdy organ sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, ze materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zostało wyjaśnione (vide: wyrok NSA z 6.08.1998r. sygn. IISA/Wr 1980/07, oraz z dnia 19.02.1999r. sygn. IISA/Wr 1452/97 – ONSA, z. 2, poz. 63 z 2000r), że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych, ma charakter opinii biegłego. Oznacza to, że organ sanitarny ma obowiązek dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, niezawierającej przekonywującego uzasadnienia (tak: w tezie wyroku NSA z 5.11.1998r. sygn. ISA 1200/98, oraz w wyroku NSA z 17.11.1998r. sygn. ISA 1318/98). Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych, i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że między orzeczeniem lekarskim pierwszoinstancyjnym (Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy), a orzeczeniem drugoinstancyjnym (Instytutu Medycyny Pracy w Ł.) istnieje rozbieżność w diagnozie skarżącego. Pierwsze orzeczenie wprawdzie rozpoznało u strony niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które to schorzenie wymieniał pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ale nie zakwalifikowało schorzenia jako choroby zawodowej z racji uznania, że okres narażenia skarżącego na chorobę (praca z nadmiernym wysiłkiem głosowym) trwał krócej niż 15 lat, a od zakończenia pracy narażającej na chorobę minęło więcej niż 2 lata. Gdy skarżący odwołał się do jednostki orzeczniczej wyższego stopnia kwestionując wyłącznie pominięcie jako okresu narażenia zawodowego, lat pracy na etacie wychowawcy w bursie szkolnej, jednostka ta wydała orzeczenie z rozpoznaniem chorób w ogóle nie kwalifikowanych jako choroba zawodowa narządu głosu. W uzasadnieniu swego orzeczenia przy tym, jednostka orzecznicza II stopnia nie wyjaśniła, co może być powodem różnic w diagnozie: błąd lekarski w jednostce niższego szczebla, czy wyleczenie strony. Jednocześnie i druga jednostka orzecznicza nie zakwalifikowała jako okresu narażającego stronę na chorobę zawodowa narządu głosu, ostatnich lat jej pracy na stanowisku nauczyciela – wychowawcy w bursie szkolnej. Zdaniem sądu organ sanitarny powołał się na związanie treścią orzeczenia lekarskiego bez poddania go ocenie w kontekście całokształtu dowodów, zwłaszcza w oderwaniu od dołączonej do akt sprawy karty oceny narażenia zawodowego strony, z której wynikało, wprost, iż narażenie strony na nadmierny wysiłek głosowy miało miejsce nie tylko podczas pracy na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego do roku 1989, ale również w latach 2000-2007 podczas pracy na stanowisku wychowawcy w bursie szkolnej. W świetle rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się w odniesieniu do sposobu wykonywania pracy, stopień obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego. Samą ocenę narażenia zawodowego w trakcie procedury stwierdzania chorób zawodowych, przeprowadza się trzykrotnie tj. : - przy podejrzeniu choroby zawodowej – przez lekarza zgłaszającego podejrzenie, - w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej – przez lekarza jednostki orzeczniczej, - w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (vide: par. 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych) Powyższa regulacja wskazuje, że każda z uprawnionych osób dokonująca na swoim etapie oceny narażenia zawodowego, winna szczegółowo odnieść się do elementów charakteryzujących środowisko pracy ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej pod kątem występowania w nim, bądź nie, czynników narażających, co w przypadku chorób narządu głosu, sprowadza się głównie do oceny sposobu wykonywania pracy. W sprawie niniejszej jednostki orzecznicze wykluczyły jako okres narażenia, okres pracy skarżącego na stanowisku nauczyciela – wychowawcy w bursie szkolnej, bez żadnego odniesienia się do dołączonych do akt informacji i zaświadczeń o przebiegu pracy zawodowej strony, zajęciach prowadzonych przez nią i warunkach, w jakich pracę świadczył. Podkreślić należy, że lekarz – orzecznik ma także obowiązek żądania uzupełnienia dokumentacji, o ile na etapie diagnozowania jest ona niezbędna do oceny narażenia zawodowego. Powyższe wynika z par. 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organ sanitarny poprzestał na orzeczeniu lekarskim nie konfrontując go w ogóle z kartą oceny narażenia zawodowego i dokumentami świadczącymi o sposobie wykonywania pracy przez skarżącego na stanowisku nauczyciela – wychowawcy w bursie szkolnej. Takie postępowanie dowodzi naruszenia paragrafu 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i wynikającego z niego obowiązku podjęcia decyzji w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Co się tyczy rozbieżności orzeczeń lekarskich w rozpoznaniu jednostki chorobowej u skarżącego, Sąd jest zdania, iż orzeczenie lekarskie jednostki II stopnia, powinno zawierać odniesienie się nie tylko do wyników badań prowadzonych przez tę jednostkę, ale także do treści orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Bez wyjaśnienia przyczyny różnic w diagnozie, strona ma prawo mieć poczucie zamknięcia jej drogi do wykazywania, że dotknęła ją choroba zawodowa. Od orzeczenia lekarskiego I stopnia odwołała się w dobrej wierze z nadzieją zweryfikowania - na etapie diagnozy- stanowiska wyłącznie co do okresu narażenia zawodowego tj. będąc przekonaną, że samo rozpoznanie jednostki chorobowej zakwalifikowanej do chorób zawodowych narządu głosu, jest przesądzone. Tymczasem orzeczenie jednostki II szczebla w ogóle nie stwierdziło u skarżącego choroby kwalifikowanej jako jedna z trzech postaci chorób zawodowych narządu głosu, nie wyjaśniając możliwej przyczyny rozbieżności diagnozy. Rozpoznaniem choroby (diagnozą) organ sanitarny jest związany. Związanie to jednak musi znajdować oparcie w takim orzeczeniu, które jest wszechstronnie i należycie uzasadnione oraz pozostaje w zgodności z pozostałym materiałem dowodowym. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że doszło w sprawie do naruszenia w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisów procedury orzekania o stwierdzeniu choroby zawodowej, a w konsekwencji naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 kpa i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchyleniem sąd objął także decyzję organu I instancji uznając, że jej wyeliminowanie przyczyni się do szybszego załatwienia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu będzie trzeba stosować już przepisy najnowszego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych tj. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009r., albowiem z par. 11 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że do postępowań w sprawie zgłaszania, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, ze czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. To ostatnie zastrzeżenie nie będzie mogło obejmować wydanych dotychczas w sprawie orzeczeń jednostek orzeczniczych lekarskich, albowiem nowe rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych zmieniło nieco wykaz chorób zawodowych narządu głosu. Do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat zalicza: 1.guzki głosowe twarde, 2. wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3 niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W dotychczasowym wykazie chorób zawodowych jednostka chorobowa z punktu 3 – go miała inne określenie "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią". Nowa klasyfikacja choroby stwierdzonej u skarżącego przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, wymaga ponownego poddania strony procedurze orzeczniczej. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku punktu stwierdzającego niemożność wykonania skarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).