III SA/Gd 152/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 2 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dziekan Wydziału [...] decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2004 r. skreślił A.W. studentkę drugiego roku, kierunku [...] Wydziału [...] z dniem 22 kwietnia 2008 r. z listy studentów [...]. W uzasadnieniu wskazano, że studentka nie zaliczyła III semestru oraz nie opłaciła czesnego zgodnie z Regulaminem studiów [...] oraz Zarządzeniem Rektora [...] nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. wniosła o ponowne wpisanie jej na listę studentów. Odnosząc się do wymienionych przez organ przyczyn skreślenia zakwestionowała zastosowanie wobec niej semestralnego systemu rozliczenia studiów. W sytuacji, gdy wszedł on w życie w roku akademickim 2003/2004 winien być stosowany w stosunku do osób, które w tym roku podjęły studia. Z kolei odnosząc się do nieopłacenia czesnego stwierdziła, że zapłaciła za studia i zaniosła potwierdzenie do sekretariatu [...]. W decyzji z dnia 2 czerwca 2004 r. nr [...] Prorektor ds. Studenckich [...], odnosząc do faktu złożenia przez skarżącą odwołania stwierdził, że po zapoznaniu się z dotychczasowym przebiegiem studiów oraz opinią dziekana, podtrzymuje decyzję o skreśleniu A. W. z listy studentów [...]. A. W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dziekana Wydziału [...]. Zdaniem skarżącej skreślenie jej z listy studentów było bezpodstawne, naruszeniem prawa było też bezpodstawne ustalenie opłat oraz bezpodstawne ustanowienie i zastosowanie sankcji w postaci skreślenia z listy studentów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, że pismem z dnia 18 czerwca 2004 r. A.W. wniosła o uzupełnienie decyzji z dnia 2 czerwca 2004 r. w zakresie informacji, co do prawa odwołania – skargi do sądu administracyjnego powołując się na art. 111 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się skierowane do skarżącej pismo z dnia 11 sierpnia 2004 r. będące odpowiedzią na w/w wniosek o uzupełnienie. Poinformowano ją o przesłaniu decyzji Rektora [...] z dnia 11 sierpnia 2004 r. o skreśleniu skarżącej z listy studentów. Mając powyższe na uwadze Sąd zwrócił się do stron postępowania z zapytaniem odnośnie daty doręczenia skarżącej w/w pisma wraz z decyzją. W piśmie z dnia 25 maja 2009 r. organ stwierdził, że wysłanie decyzji z dnia 11 sierpnia 2004 r. nastąpiło listem poleconym w dniu 12 sierpnia 2004 r., na potwierdzenie czego dołączono kserokopię pocztowej książki nadawczej. W kolejnym piśmie stwierdzono, że z informacji uzyskanej z Kancelarii podawczej [...] wynika, że w okresie do dnia 31 września 2004 r. nie wpłynął zwrot w/w przesyłki jako niedoręczonej. Nie istnieje też w chwili obecnej, z uwagi na upływ czasu, możliwość złożenia reklamacji na poczcie. Zdaniem organu skarżąca w czasie swojej późniejszej bytności na uczelni na pewno dowiedziała o wydaniu decyzji i tym samym miała czas na reklamowanie nieotrzymania decyzji, bowiem to niej ciążył obowiązek wykazania niedoręczenia jej korespondencji. Z kolei skarżąca w odpowiedzi na zapytanie Sądu stwierdziła, że pismo z dnia 11 sierpnia 2004 r. wraz załączoną do niego decyzja nie zostało jej nigdy doręczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. W pierwszej kolejności Sąd rozważył kwestię zachowania przez skarżącą terminu do złożenia skargi. Należy stwierdzić, że w aktach sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącą pisma z dnia 11 sierpnia 2004 r., albowiem organ wskazał jednie na dowód nadania przesyłki poleconej w postaci kserokopii pocztowej książki nadawczej, co jednak nie jest dowodem doręczenia. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia biegu terminu do dokonania określonych czynności. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie domniemania doręczenia w/w pisma to bezsporne jest, że nie można wskazać na datę, od której zaczął biec termin do wniesienia skargi. Mając to na uwadze Sąd uznał, że będąca przedmiotem rozpatrzenia skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że winna ona zostać uchylona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję z dnia 2 czerwca 2004 r., tym samym dla dokonania przedmiotowej oceny zasadniczego znaczenia nabiera analiza uregulowań zawartych ustawie z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U, Nr 65, poz. 385 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 148 dziekan może skreślić studenta z listy studentów w przypadkach określonych w regulaminie studiów. Od decyzji wydanej w tej sprawie służy odwołanie do rektora uczelni." Zgodnie z art. 161 ustawy do decyzji podjętych przez organ uczelni m.in. w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Bezsporne jest, że skreślenie studenta z listy studentów należy do zaliczyć do kategorii spraw, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w oparciu o przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym zwracając uwagę na fakt, że chodzi tutaj o takie stosowanie w/w przepisów, które zapewni cyt. "minimum procedury, niezbędne dla załatwienia spraw i zachowania uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej (...). Odpowiednie stosowanie – chociaż zezwala na odstępstwa – nie pozbawia strony żądania, aby wymagania proceduralne zostały spełnione w pełnym zakresie, jeżeli to konieczne dla prawidłowej obrony". (wyrok z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 106/02, LEX nr 137851, podobnie zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2521/00, LEX nr 54756) Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99 stwierdził, że decyzja organów szkoły wyższej to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji, jednak przyjęty w ustawie o szkolnictwie wyższym model zbliżony jest do administracyjnoprawnego, co odniesiono do charakteru rozstrzygnięć wydawanych przez organy uczelni, jak i realizację prawa adresata decyzji do sądu. Zdaniem Trybunału, cyt. "Nakaz odpowiedniego stosowania kpa należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów kpa, winny mieć także zastosowanie do adresata "decyzji" rektora, chyba że szczególne cechy sprawy to uniemożliwiają." ( opubl. OTK Nr 7/2000, poz. 258). Reasumując powyższe należy stwierdzić, że bezspornym jest, iż organy orzekające na podstawie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym winny to czynić tak, by nie pozbawić adresata indywidualnego rozstrzygnięcia gwarancji procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Jedynym ograniczeniem będzie tutaj specyfika sprawy będącej przedmiotem postępowania, co w każdym przypadku należy uwzględnić poprzez odniesienie do rozwiązań przyjętych w przepisach ustawy o szkolnictwie wyższym, jak również w przepisach wewnątrzzakładowych. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu drugiej w żadnej mierze nie odpowiada, choćby minimalnym standardom, jakie winno spełniać orzeczenie w indywidualnej sprawie studenta wydane przez organy szkoły wyższej Mając na uwadze, że organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne jak i merytoryczne, winien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto winien te sprawę rozpoznać merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w odwołaniu zarzuty i zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Powyższe wynika zwłaszcza z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w/w zasada nie znajduje żadnego ograniczenie w przypadku postępowania odwoławczego w sprawie skreślenia z listy studentów. W konsekwencji tego Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia powołanej wyżej zasady. Nie można bowiem za prawidłową uznać decyzji, w której organ nie powołując się przy tym na właściwe przepisy prawa, utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomijając przy tym ocenę przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Takie działanie organu stanowi zdaniem Sądu również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. bowiem jest to równoznaczne z nierozpatrzeniem przez organ całego materiału dowodowego sprawy. Nadto zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów procedury administracyjnej w zakresie jej elementów, w tym zwłaszcza uzasadnienia, czym narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że takie braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego do okoliczności leżących u podstaw podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Wobec zarzutów skarżącej odnośnie bezpodstawnego ustalenia opłat oraz bezpodstawnego ustanowienia i zastosowanie sankcji w postaci skreślenia z listy studentów, Sąd wskazuje, że wynikają one z przepisów ustawy, jak również szczegółowo zostały uregulowane w regulaminie studiów oraz zarządzeniu rektora. Są one zaliczane do tzw. aktów władztwa zakładowego publicznego zakładu, którym jest szkoła wyższa i jako takie są one przejawem jej autonomii. Adresatem norm zawartych w regulaminie studiów uchwalanym na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy są wszyscy członkowie społeczności akademickiej, w tym określa on prawa i obowiązków studentów, którzy są obowiązani postępować zgodnie z regulaminem ( art. 143 ust. 1 i 2). Odnośnie zarzutu dotyczącego ustalenia opłat za studia, to Sąd podkreśla, że w tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku orzekając, że art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy rozumiany jako upoważniający do wprowadzania - dla zapewnienia dostępu do nauki, obok podstawowych w publicznej szkole wyższej studiów bezpłatnych - opłat za studia w zakresie i w wysokości, w jakich niezbędny koszt tych studiów nie znajduje pokrycia w środkach publicznych, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności co do meritum zaskarżonej decyzji, czy też decyzji organu pierwszej instancji byłoby przedwczesne, albowiem postępowanie odwoławcze w sprawie powinno zostać przeprowadzone od nowa w sposób zgodny z przepisami prawa. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając ponownie w sprawie winien organ zwłaszcza zwrócić uwagę na treść przyszłej decyzji, tak aby odpowiadała ona wymogom wskazanym w art. 107 k.p.a. Nadto organ winien usunąć z obrotu prawnego swoją decyzję z dnia 11 sierpnia 2004 r. Mając to na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.