II SA/Wa 587/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA - Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), , Protokolant - Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaszeregowania policjanta oraz ustalenia uposażenia i mnożników kwoty bazowej –uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, –zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Policji w O. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 a pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2008 r. zaszeregował pełniącą służbę na stanowisku [...] A. O. w 9 grupie uposażenia zasadniczego i przyznał wymienionej uposażenie w wysokości [...] zł z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy Policji określonej w ustawie budżetowej na 2008 rok wynoszącym 1493,42 zł oraz dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność powyższego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. W uzasadnieniu podał, że do tutejszego organu w dniu 9 lipca 2008 r. wpłynęła opinia prawna Biura Prawnego KGP, w której zawarto prawidłową i wyczerpującą wykładnię obowiązujących przepisów i wskazującą, jakie przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia należy brać pod uwagę przy ustalaniu, które stanowisko jest stanowiskiem samodzielnym, uprawnionym do mnożników kwoty bazowej dla stanowisk "samodzielnych i kierowniczych", określonych w kolumnach A, B lub C tabeli stanowiącej załącznik nr 1 rozporządzenia z dnia 06 grudnia 2001 r. i w dalszej części wskazał, że faktyczną podstawą wszczęcia postępowania było stwierdzenie błędnego rozstrzygnięcia w treści przedmiotowego rozkazu w postaci określenia skarżącej mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,05 na stanowisku [...]. Dodał, że materialnoprawną podstawą orzekania organu były przepisy ustawy o Policji z dnia 06 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zaś na mocy rozporządzenia z dnia 08 lutego 2008 r. przekształcono grupy zaszeregowania stanowisk służbowych oraz ustalono odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej (załącznik nr 1, 2, 3, 4) i w tej sytuacji należało ponownie określić równorzędną do dotychczas zajmowanej, grupę uposażenia zasadniczego z nowym mnożnikiem kwoty bazowej. Tymczasem organ przy wydawaniu spornego rozkazu personalnego, wziął również pod uwagę także przepisy Zarządzenia Komendanta Głównego Policji w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, na mocy których rozkazem organizacyjnym w Komendzie Powiatowej Policji w O. utworzono komórkę organizacyjną o nazwie – stanowisko samodzielne [...], jednakże przepisy te dotyczą wyłącznie struktury organizacyjnej, a nie kwestii uposażenia policjanta, ponieważ stanowisko samodzielne można tworzyć, jeżeli zakres zadań wymaga szczególnych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. Ponadto pominięto, że stanowisko zajmowane przez skarżącą, nie jest stanowiskiem samodzielnym w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r., bowiem zgodnie z tym przepisem stanowisko samodzielne to takie, na którym przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Ponadto wykaz stanowisk służbowych policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego znajduje się w tabeli stanowiącej załącznik nr 4, a wśród stanowisk wymienionych w tym wykazie, brak jest stanowiska [...], co znajduje także potwierdzenie w treści art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny i w związku z tym, zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia, równorzędną dla 11 grupy zaszeregowania jest grupa 9, stosownie zaś do załącznika nr 2, w którym określono zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, dla stanowiska [...] przewidziano 9 grupę zaszeregowania, a z kolei w załączniku nr 1 określono grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów i odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej, gdzie w kolumnie D dla 9 grupy określono mnożnik 1,95 przysługujący policjantom niepełniącym służby na stanowiskach kierowniczych bądź samodzielnych. Wobec powyższego, mimo że rozkaz ten posiada prawidłową podstawę materialnoprawną, to jego skutki prawne rażąco naruszają "przepisy uposażeniowe", ponieważ tylko stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego mogą być traktowane, jako stanowiska samodzielne. Tym samym przyznanie skarżącej uposażenia zasadniczego w nowej, wyższej wysokości stanowi naruszenie prawa, co oznacza, że sporny rozkaz personalny obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa, powodującą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odwołaniu z dnia 30 grudnia 2008 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżąca A. O. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 104 ust. 2 ustawy o Policji i § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b, § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez uznanie, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa i w tej sytuacji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na wskazaną już wyżej opinię prawną – podał, że ani ustawa o Policji, ani rozporządzenia wydane na jej podstawie, nie zawierają wprost wskazanej definicji stanowiska samodzielnego, lecz pojęcie to występuje m.in. w art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustala się 3 kategorie dodatku funkcyjnego, uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta i według § 8 ust. 2 pkt 3, policjantom na stanowiskach samodzielnych przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Stanowiska służbowe uprawniające do dodatku funkcyjnego, tj. stanowiska kierownicze i samodzielne, wymienione zostały w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia i jest to katalog zamknięty 51 stanowisk służbowych, wśród których nie ma stanowiska [...]. Natomiast jako stanowiska samodzielne, uprawniające do dodatku funkcyjnego III kategorii zalicza się stanowiska: profesora zwyczajnego, profesora nadzwyczajnego, rzecznika prasowego, radcy, radcy prawnego i w tej sytuacji stanowisko [...], niezależnie od jego umiejscowienia w strukturze jednostki lub komórki organizacyjnej, nie może zostać uznane za stanowisko samodzielne w rozumieniu powyższych uregulowań. W dalszej części podkreślono, że określenie "samodzielne" jest w omawianym przypadku członem nazwy komórki organizacyjnej, a stanowisko służbowe nosi nazwę [...], natomiast z samej nazwy komórki organizacyjnej, nawet jeśli zawiera słowo "samodzielne", nie można wywodzić uprawnienia do wyższej stawki uposażenia zasadniczego. Podał ponadto, że prawo do dodatku funkcyjnego oraz stawek uposażenia zasadniczego określonych w zał. nr 1 do ww. rozporządzenia, wymienionych w kolumnach określonych literami A, B, C, są nierozerwalnie ze sobą związane. Tym samym w spornym rozkazie personalnym, potwierdzono prawo skarżącej do dodatku służbowego, nie zaś do dodatku funkcyjnego i organ odnosząc się do uprawnienia do dodatku, słusznie uznał, że stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji w O., nie spełnia kryteriów określonych w art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, jak również nie występuje w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia, co oznacza, że nie jest stanowiskiem kierowniczym ani samodzielnym, a przyznanie stawki uposażenia na poziomie przewidzianym dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych było niezgodne z przepisami. Dodatkowo wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w O. nieprawidłowo powołał podstawę prawną spornego rozkazu personalnego, bowiem § 1 ust. 1a pkt 4 nie występuje w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zaś o samodzielności stanowiska nie może decydować obciążenia funkcjonariusza zadaniami służbowymi i tym samym – skoro skarżąca nie spełniała zawartej w rozporządzeniu przesłanki uprawniającej ją do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, albowiem nie pełniła ona służby na takim stanowisku – zaskarżona decyzja zmierzała do wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego, który został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. O. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 104 ust. 2 ustawy o Policji i § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez błędne uznanie, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa i w tej sytuacji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu natomiast podniosła, że przyjęta przez organ wykładnia "samodzielnego stanowiska" narusza podstawowe zasady dokonywania interpretacji przepisów i w rozpoznawanej sprawie – jej zdaniem – nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Tymczasem, zdaniem skarżącej, organ takiego naruszenia przepisów w ogóle nie wykazał, albowiem zaskarżona decyzja opiera się wyłącznie na odmiennej i to wadliwej interpretacji przepisów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś w myśl art. 157 § 1, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, a stosownie do treści art. 158 § 1, rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z kolei art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to zatem, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. i jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona, jest stwierdzenie jej nieważności w trybie wskazanego już wyżej art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga więc bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powyższym przepisie. Wskazać ponadto należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a., wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, a nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Reasumując, brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], był art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Z kolei zestawienie treści powyższego rozkazu personalnego z treścią przepisów stanowiących jego podstawę, nie prowadzi do wniosku, że pozostają one względem siebie w oczywistej sprzeczności, na co zwrócił zresztą uwagę sam Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji, wskazując, że ani ustawa o Policji, ani rozporządzenia wydane na jej podstawie, nie zawierają wskazanej wprost definicji stanowiska samodzielnego. W związku z tym, że nie mamy tu do czynienia z niewątpliwym stanem prawnym, to nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zauważyć ponadto trzeba, że organ nie wykazał w sposób przekonywujący, aby stanowisko zajmowane przez skarżącą nie mieściło się w pojęciu stanowiska "samodzielnego" i dodać należy, iż z faktu niewymienienia tego stanowiska w rozporządzeniu, nie można bezkrytycznie wyprowadzać wniosku o zajmowanym przez nią stanowisku, jako "niesamodzielnym". Tym bardziej, że tak zostało ono określone w strukturze organizacyjnej jednostki policyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa nie może mieć swojego źródła w odmiennej wykładni prawa, a na taki argument powołał się organ w zaskarżonej decyzji wskazując na opinię prawną Biura Prawnego Komendy Głównej Policji. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym eliminacja wskazanego już wyżej rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji O. w drodze stwierdzenia jego nieważności, była nieprawidłowa. Tym samym zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.