IV SA/Po 91/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus /-/M. Dybowski Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.), działający z upoważnienia Starosty [...] (dalej: Dyrektor PCPR), na podstawie art. 104, art. 107, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej: kpa) w związku z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 203/03/1966 ze zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), art. 149, art. 155, art. 106 ust. 3b, ust. 5, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. 115/08/ 728 ze zm., dalej: ups ), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 135/06/950, dalej rozporządzenie RM) zmienił decyzję Dyrektora PCPR [...] dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej: DPS) W. S. w następujący sposób: od dnia 1 kwietnia 2008 r. ustalił kwotę odpłatności w wysokości 431,52 zł miesięcznie (k. 80-82 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji podano, że W. S. do DPS [...] został skierowany ostateczną decyzją Dyrektora PCPR z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] na okres sześciu miesięcy, a następnie ostateczną decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...] skierowany został do DPS na stałe. Ostateczną decyzją Dyrektora PCPR w [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] ustalono odpłatność Strony za pobyt w DPS w wysokości 341,53 zł. Kolejnymi decyzjami administracyjnymi zmieniano wysokość odpłatności za pobyt Strony w DPS, ostatnio na kwotę 360,63 zł miesięcznie (ostateczną decyzją Dyrektora PCPR z dnia [...] marca 2004 r. nr[...] – dalej decyzja z [...] marca 2004 r.). Dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Dyrektora PCPR w [...] z dnia [...] marca 2004 r. ustalającej odpłatność za pobyt w DPS w części dotyczącej wysokości odpłatności, ponieważ od dnia [...] marca 2008 r. uległ podwyższeniu dochód Strony. Zdaniem organu I instancji ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że dochód W. S. stanowi renta w wysokości 616,46 zł. Dalej organ wskazał, że miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.- dalej ustawa z 29 listopada 1990 r.), czyli kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70 % dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Rozporządzeniem RM zmieniono kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kwota ta od 1 października 2006 r. wynosi 954 zł. Tak więc wg organu I instancji 70% dochodu Strony stanowi 431,52 zł. Organ przywołując treść przepisów art. 163 kpa i art. 105 ust. 6 ups wskazał, że od 1 marca 2008 r. uległ podwyższeniu dochód Strony, co wyczerpuje przesłanki niezbędne do wzruszenia poprzednich decyzji określających odpłatność Strony za pobyt w DPS. Zmiana dochodu stanowi kwotę 101,27 zł (wysokość dochodu Strony do 29 lutego 2008 r. – 515,19 zł; od 1 marca 2008 r. – 616,46 zł). Ustalając wzrost dochodu Strony porównał jej dochód ustalalony dla potrzeb ostatniego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS (decyzja z dnia [...] marca 2004 r. – wysokość dochodu Strony 515, 19 zł) z dochodem Strony z dnia [...] marca 2008 r. - 616,46 zł. Według wyliczenia organu I instancji różnica w tym dochodzie wynosi 101,27 zł i przekracza 10% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2008 r. W. S. podniósł, że organ I instancji nie odniósł się do wytycznych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i ponownie wydał niekorzystną dlań decyzję, w której "zamiast mieć naliczone 215 zł jest naliczone około 185 zł". Odwołujący podniósł trudną sytuację zdrowotną i materialną (k. 86 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 155 ust. 3, art. 106 ust. 3b, ust. 5 ups uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. i zmieniło decyzję Dyrektora PCPR w [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w zakresie odpłatności za pobyt W. S. w DPS, ustalając od dnia [...] kwietnia 2008 r. kwotę odpłatności w wysokości 431,52 zł miesięcznie (k. 87-92 akt administracyjnych). W uzasadnieniu SKO podało, że we własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazało, że art. 106 ust. 5 ups ma charakter przepisu lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Użycie w treści przepisu pojęć "zmienia" oraz "uchyla" decyzję oznacza, że zarówno zmiana pierwotnej decyzji jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej tzn. zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub nawet odbiera. Stwierdzenie przez organ administracji ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ups wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną, ze względu na jej konstytutywny charakter ze skutkiem ex nunc (od teraz, od zaraz). Organ II instancji wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tzn. wstecz. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie w dniu [...] kwietnia 2008 r., a decyzję wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem SKO, organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną z dniem wydania decyzji, która została wydana w trybie art. 106 ups. W skardze na decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W. S. podniósł, że organ I instancji wydając decyzję o odpłatności za pobyt w DPS nie wziął pod uwagę jego bieżącego dochodu po marcowej waloryzacji rent, który wynosi 63,93 zł netto, tylko skumulował lata 2004-2008 i od kwoty 101,27 zł naliczono Skarżącemu odpłatność za pobyt w DPS. Jego zdaniem wysokość renty po opłaceniu pobytu (70% dochodu) zamiast wzrosnąć do 211,08 zł, została zmniejszona do 184,94 zł, tj. o 6,96 zł mniej w porównaniu do miesiąca lutego 2008 r. W roku 2006 była waloryzacja rent i emerytur, ale jego dochód zwiększył się tylko o 25,45 zł, to znaczy że nie przekroczył wymaganego kryterium 10% dochodu. W latach 2006-2007 nie było waloryzacji rent i emerytur tylko został wypłacony jednorazowy dodatek do świadczenia, który nie został wliczony do dochodu (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji (k. 7-13 akt sądowych ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417 dalej: usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 usa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest ocena charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ups. Przepis ten brzmi, że: "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 ups. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody" . W sytuacji, gdy decyzja wydana na niekorzyść strony stanie się ostateczna, dokonuje się weryfikacja lub odebranie praw nabytych przez stronę a jednocześnie naruszona zostaje zasada trwałości decyzji ostatecznych. Wspomniany artykuł nie jest przy tym jedynym tego rodzaju przepisem na gruncie prawa administracyjnego. Należy mieć na uwadze również art. 155, 161 i 163 kpa, z tym, że art. 106 ust. 5 ups stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w kpa. Zasada ochrony praw nabytych jako jeden z istotnych filarów państwa prawnego nie jest zasadą bezwzględną, zakazuje ona oczywiście arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych, niemniej jednak w sytuacji zmiany stosunków społeczno - gospodarczych, pod ściśle określonymi ustawą warunkami, nabyte prawo może być bądź odjęte bądź zmodyfikowane. W redakcji tego artykułu wyraźnie ustawodawca posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla". Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie, ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 kpa. Brak zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju, jak była mowa wyżej - nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (wyrok WSA w Krakowie z 15.X.2—8 r. – III SA/Kr 104/08; podobnie w tezie wyroku WSA w Warszawie z 18.3.2004 r. I SA 2337/2003). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, decyzja z [...] grudnia 2008 r. mogła mieć jedynie charakter konstytutywny tzn. ustalenie nowej wysokości odpłatności za pobyt w DPS mogło zacząć obowiązywać dopiero w okresie po wydaniu tej decyzji, a nie - jak orzekł organ II instancji - od dnia [...] kwietnia 2008 r. tj. od dnia, w którym organ I instancji orzekł o zmianie decyzji z [...] marca 2004 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS w [...] i ustalił kwotę odpłatności w wysokości 431,52 zł. Takie zachowanie organu stanowi naruszenie art. 106 ust. 5 ups. Organ nie może uchylić decyzji dotychczasowej od oznaczonej daty. Zmieniając ją, winien określić zakres, w jakim wprowadza zmiany do stosunku łączącego go ze stroną. Ograniczenie lub cofniecie prawa w związku z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję dotychczasową następuje od dnia, w którym decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie staje się ostateczna. W sentencji tej decyzji nie można wskazywać ani daty, z jaką następuje skutek w postaci zmiany decyzji dotychczasowej, ani też rozstrzygać o nie przysługiwaniu praw, które zostały już zrealizowane przez wypłatę świadczenia lub udostępnienie przedmiotu usługi bądź wydanie rzeczy ( W. Maciejko w: W. Maciejko/P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz". LexisNexis 2008 s. 394 uw. 6). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ups, przez co dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa). Z kolei okolicznością niesporną w rozpoznawanej sprawie jest, że Skarżący przebywa w DPS w [...] od 2002 r. i w związku z tym zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowanie do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Z powyższego wynika – jak słusznie przyjęły organy administracji publicznej, że do ustalenia opłaty za pobyt Skarżącego w domu pomocy społecznej ma zastosowanie ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W związku z tym wyłączną podstawę do ustalenia opłaty za pobyt W. S. w domu pomocy społecznej stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r., opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Na podstawie tego przepisu, dochodu Skarżącego i kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, ustalono wysokość miesięcznej odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w [...] na kwotę 431,52 zł miesięcznie. Jednakże w tym miejscu Sąd zauważa, iż organy administracji zarówno I jak i II instancji, naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1. art. 80 i 107 kpa, bowiem nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. W swoich rozstrzygnięciach organy administracji wskazują, iż Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, nie podając na jakiej podstawie doszły do takich ustaleń. Tymczasem z akt sprawy wynika m. in. ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, że zawiadomienie z dnia [...] lipca 2008 r. (skierowane do W. S.) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej odebrała w dniu 31 lipca 2008 r. M. S. wskazana jako żona Skarżącego (k. 27 akt SKO). W aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z dnia 12 lutego 2002 r., z którego wynika, że Skarżący pozostaje w związku małżeńskim z M. S. (k. 10 akt administracyjnych). W aktach znajduje się także pismo W. S., z którego dowiadujemy się, że Skarżącemu został wypłacony jednorazowy dodatek pieniężny, którego wysokość została ustalona na podstawie emerytury małżonki Skarżącego i jego renty (k. 47 akt SKO) Organy administracji, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie zweryfikowały tych informacji, w ogóle się doń nie odniosły, czym naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Organy administracji nie odniosły się do kwestii podnoszonych przez Skarżącego, a mianowicie do kwestii prawidłowego naliczenia odpłatności za pobyt w DPS. Zdaniem Skarżącego odpłatność za pobyt w DPS nie wynosi 70% dochodu, lecz znacznie więcej. Skarżący pokazuje jak zmieniały się jego dochody na przestrzeni lat 2004-2008 (k. 52, k. 47, k. 6 akt SKO). Organy administracji winny odnieść się do kwestii podnoszonych przez Skarżącego i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem organów I jaki i II instancji jest bowiem wyczerpujące wskazanie, na jakiej podstawie i w jakiej wysokości winna ulec zmianie kwota odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawa prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominiecie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi istotne naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. (B. Adamiak w: B. Adamiak /J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 8. Wydawnictwo C.H. Beck s. 404 uw. 5) Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji dokonają oceny wpływu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału [...] z dnia [...] marca 2008 r., w której ustalono Skarżącemu wysokość renty Skarżącemu na kwotę 616,46 zł od dnia [...] marca 2008 r. z uwzględnieniem zasady konstytutywności decyzji i jej skutkiem działania ex nunc, a ponadto odniosą się do pozostałych kwestii wskazanych przez Sąd w powyższych rozważaniach. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz – Frymus /-/M. Dybowski ja