II SA/Go 637/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi M.K., A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, ze zmianami), rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na S. i S.K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...].07.2008 r. nr [...] nałożono na S. i S.K. obowiązek przedłożenia w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania postanowienia następujących dokumentów: 1) opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw ochrony p. poż. Rozstrzygającej czy dach budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej nr 25 przy ul. [...] nie narusza obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, 2) opinii technicznej o prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową dachu, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Ponieważ przebudowa dachu została całkowicie zakończona organ odstąpił od wstrzymania robót budowlanych na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Zobowiązani wywiązali się z nałożonego postanowieniem obowiązku. Inwestor wprawdzie naruszył przepisy art. 41 ust. 4 pkt 1 i art. 42 ust. 1 prawa budowlanego ze względu na: brak powiadomienia właściwego organu o zamierzonym terminie przystąpienia do robót budowlanych, braku ustanowienia kierownika robót jak i brak dziennika budowy, jednakże podjęte w sprawie ustalenia (na podstawie dostarczonych ocen technicznych oraz oględzin) wskazują, że przedmiotowe roboty budowlane związane z przebudową dachu zostały wykonane zgodnie z wymaganiami technicznymi, oraz ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia, ani też utrudnienia dla ewentualnej nadbudowy budynku sąsiedniego. Przebudowany dach nie narusza również przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ podniósł, iż dach pod względem wysokości zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i A.K., właściciele budynku przylegającego do budynku S. i S.K., zarzucając, że organ l instancji zbagatelizował okoliczność, iż roboty budowlane związane z przebudową dachu prowadzone były bez nadzoru kierownika budowy. Zdaniem skarżących PINB zbyt powierzchownie odniósł się do zgłaszanego przez nich zarzutu, iż rezygnacja w trakcie przebudowy z wykonania murku ogniowego powoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto nie zgadzają się z ustaleniem organu l instancji, że wysokość budynku po przebudowie dachu jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, a inwestor przebudowy "dokonał samowolnej zabudowy części wspólnej obu sąsiadujących budynków (wykończenie krawędzi dachu dachówką) przez co naruszył przepisy techniczno-budowlane oraz Kodeksu Cywilnego". Z powyższych też względów skarżący uważają, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia w swej treści zaleceń i wskazówek zawartych w wydanej przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]), którą uchylono w całości decyzję PINB z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzającą brak przesłanek do podjęcia działań określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z omawianą przebudową dachu i jednocześnie przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, w wyniku czego wydana została zaskarżona decyzja. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, iż podziela stanowisko organu l instancji, że ze względu na sposób wykonania omawianej przebudowy dachu budynku przy ul. [...], w świetle zebranych dowodów - nie występuje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych;naprawczych. Zdaniem organu odwoławczego treść przedłożonych przez inwestorów na żądanie organu opinii technicznych dotyczących przebudowanego dachu przedmiotowego budynku, jak również ustalenia podjęte w trakcie oględzin budynku przeprowadzonych przez organ z udziałem stron postępowania w dniu [...].03.2009 r., jednoznacznie wskazują, iż omawiane roboty związane z przebudową dachu wykonane zostały w sposób, który nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Autorzy powyższych opinii stwierdzili bowiem, że przebudowa dachu budynku nie narusza przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a wszystkie roboty i elementy budowlane zostały wykonane zgodnie z wymaganiami technicznymi i ze sztuką budowlaną. Ponadto wykonana przebudowa dachu nie narusza interesu osób trzecich, oraz nie powoduje komplikacji przy ewentualnej nadbudowie dachu budynku sąsiedniego położonego przy ul. [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, że ze względu na rodzaj materiału z jakiego wykonana jest ściana budynku nr 25 usytuowana przy budynku oznaczonym nr 23 do wysokości pod samo pokrycie dachu (ściana z gazobetonu, tzw. "siporexu", o grubości 25 cm, niepalna i nierozprzestrzeniająca ognia, charakteryzująca się odpornością ogniową REI 120) oraz rodzaj pokrycia dachowego (dachówka ceramiczna będąca materiałem nierozprzestrzeniającym ognia) i odstąpienie od wykonania murku ogniowego nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis § 235, obowiązującego w dacie udzielenia pozwolenia na wykonanie przebudowy, rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określa, iż tylko "w budynku z dachem rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować inne, równorzędne rozwiązanie". Natomiast przepis § 235 ust. 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mający zastosowanie w omawianej sprawie, jednoznacznie dopuszcza możliwość odstąpienia od wyprowadzenia ścianki oddzielenia przeciwpożarowego budynku ponad dach rozprzestrzeniający ogień w sytuacji, gdy bezpośrednio pod pokryciem ściana wykonana została z materiału niepalnego w pasie równolegle do połaci dachu "o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60". Ponadto organ odwoławczy poniósł, że zarzut nieprawidłowych ustaleń PINB w kwestii zgodności z zatwierdzonym projektem wysokości budynku S. i S.K. po przebudowie pozostaje gołosłowny z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć, iż ustalenia PINB w powyższym zakresie, dokonane w wyniku oględzin, są nieprawidłowe. W związku z zarzutem odwołania w kwestii naruszenia prawa współwłasności, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzyganie ewentualnych sporów w tym zakresie związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyli M.K. i A.K., wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie, że decyzja ta narusza przepisy ustawy prawa budowlanego, oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazali, że inwestor przez cały czas trwania budowy prowadził i prowadzi roboty budowlane niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, roboty zdaniem stron odbiegają w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach prawa budowlanego i aktach wykonawczych. Skarżący wskazali na brak dziennika budowy oraz kierownika budowy. Ponadto podali, iż organ l instancji zbyt powierzchownie ustosunkował się do sprawy braku murku ogniowego, który powinien być usytuowany na styku sąsiadujących ze sobą budynków inwestora i strony skarżącej, a w szczególności nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z brakiem murku ogniowego oraz nie wskazał rozwiązań alternatywnych, które spełniałyby wymagania przepisów prawa, co spowodowało, iż PINB nie wziął pod uwagę wyraźnych zaleceń WINB wskazanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie skarżących PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się w ogóle do kwestii istniejącej różnicy poziomów dachów obu sąsiadujących budynków, każdy z nich bowiem ma dach o dwóch różnych kątach nachylenia, a inwestor dokonał samowolnej zabudowy części wspólnej sąsiadujących budynków przez co naruszył przepisy kodeksu cywilnego. Ponadto skarżący stwierdzili, iż zaskarżona decyzja niewiele odbiega od decyzji "PINB z marca 2008..., która została uchylona przez WINB decyzją nr [...] z dnia [...].06.2008". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie., przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle obowiązujących przepisów oraz na podstawie przedstawionych akt administracyjnych brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest odniesienie do zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności nałożenia na inwestorów – S. i S.K. obowiązku wykonania robót budowlanych związanych z przebudową dachu budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...]. Przede wszystkim wskazać trzeba, że organy obu instancji dokonały trafnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz, z uwagi na czas w jakim zostały wykonane, właściwie ustaliły przepisy, które miały w sprawie zastosowanie. W myśl dyspozycji art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm. - zwanej dalej Prawo budowlane) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W wyroku z dnia 4 października 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OSK 816/2004, LexPolonica nr 402369) stwierdził, iż nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione wart. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Te uzasadnione wątpliwości powstały w momencie zgłoszenia ich przez skarżących. W niniejszej sprawie organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw ochrony przeciwpożarowej rozstrzygającej czy dach w przedmiotowej nieruchomości nie narusza obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, oraz opinii technicznej o prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową dachu sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. W przedmiotowej sprawie nwestorzy wywiązali się z nałożonego obowiązku i dostarczyli opinię techniczną (pożarowo-budowlaną) sporządzoną przez mgr inż. bryg. B.P. - rzeczoznawcę zabezpieczeń przeciwpożarowych (będącego jednocześnie rzeczoznawcą budowlanym) oraz opinię techniczną o prawidłowości wykonania robót budowlanych sporządzonej przez dr inż. B.N.) Z dostarczonych przez inwestorów opinii wynika, że przebudowa dachu budynku nie narusza przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a wszystkie roboty i elementy budowlane zostały wykonane zgodnie z wymaganiami technicznymi i ze sztuką budowlaną. Ponadto, że wykonana przebudowa dachu nie narusza interesu osób trzecich oraz nie powoduje komplikacji przy ewentualnej nadbudowie dachu budynku sąsiedniego położonego przy ul. [...]. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących, iż organy nie rozważyły "równorzędnego rozwiązania", o którym traktuje obowiązujący w dacie udzielenia inwestorom pozwolenia na wykonanie przebudowy § 235 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140, ze zm.). Z ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika bowiem, że ze względu na rodzaj materiału z jakiego wykonana jest ściana budynku nr 25 usytuowana przy budynku nr 23 do wysokości pod samo pokrycie dachu (ściana z gazobetonu, tzw. "siporexu", o grubości 25 cm, niepalna i nierozprzestrzeniająca ognia, charakteryzująca się odpornością ogniową REI 120) oraz rodzaj pokrycia dachowego (dachówka ceramiczna będąca materiałem nierozprzestrzeniającym ognia) odstąpienie od wykonania murku ogniowego nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wobec tego należy uznać, iż ściana wykonana z materiału niepalnego i nierozprzestrzeniającego ognia oraz materiał użyty na pokrycie dachowe są tym "równorzędnym rozwiązaniem". Wskazania powyższe są też zgodne z treścią aktualnie obowiązującego § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), który stanowi, iż w budynku przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E l 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Ekspert stwierdził, iż materiał użyty w przedmiotowym budynku ma klasę REI 120, tj. wyższą od wymaganej. Wobec powyższego organ nadzoru w sposób zasadnie uznał, w oparciu o dostarczoną przez inwestora dokumentację oraz na podstawie oględzin budynku przeprowadzonych przez organ z udziałem stron postępowania w dniu [...] marca 2009 r., że wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Na tej podstawie, kompetentny organ stwierdził, że w przypadku dokonanych przez inwestora odstępstw w procesie budowlanym, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie wymaga nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W ocenie Sądu, przyjęte przez organ stanowisko wynikało z prawidłowej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skarżących nieuwzględnienia przez PINB wyraźnych zaleceń WINB wskazanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. również nie znajdują one uzasadnienia, bowiem organ odwoławczy uchylił decyzję organu z uwagi na brak zapewnienia udziału skarżącym w przeprowadzonych oględzinach. Organ l instancji jak wynika z akt administracyjnych wykonał nałożone zobowiązanie, bowiem o oględzinach w dniu [...] marca 2009 r. zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności, podzielić należy pogląd reprezentowany przez organ odwoławczy, iż rozstrzyganie ewentualnych sporów w tym zakresie związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.