II OSK 506/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 990/09 w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Ż. kwotę 607 (sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 990/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Ż. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] nakazującą K. Ż. rozbiórkę kortu tenisowego wraz z zapleczem i urządzeniami (budynek socjalny, szambo, ogrodzenie i oświetlenie kortu, miejsca parkingowe) usytuowanych na działce nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w M., gm. N.. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej PINB albo organ I instancji) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy N. oraz E. i G. G., nakazał K. Ż. rozbiórkę w/w kortu tenisowego wraz z zapleczem i urządzeniami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2008 r. kontroli w terenie ustalono, że na działce nr ewid. [...] usytuowany jest kort tenisowy o wymiarach 36,15 m x 18,15 m, ogrodzony siatką stalową na stalowych słupkach. Powierzchnia kortu wykonana jest z mączki ceglanej. Od strony południowej kort oddalony jest od działki E. i G. G. w odległości zmiennej 0,80 m - 1,40 m. Ogrodzenie kortu posiada wysokość od strony wschodniej i zachodniej 2,90 m, od strony północnej i południowej 3,70 m. W odległości ok. 2,40 m od kortu usytuowany jest drewniany obiekt o wym. 2,15 m - 3,30 m posadowiony na bloczkach betonowych, służący do przechowywania rakiet. W obiekcie jest woda i wc wraz z odprowadzeniem do szamba. Zgodnie z oświadczeniem inwestora zaplecze sanitarne dla kortu mieści się w budynku mieszkalnym inwestora. Zdaniem organu inwestor nie zrealizował robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem, którego dokonał w dniu 27 lutego 2006 r. Wykonał bowiem samowolnie zupełnie inny obiekt budowlany tj. kort tenisowy wraz z zapleczem i urządzeniami (budynek socjalny, szambo, ogrodzenie i oświetlenie kortu, miejsca parkingowe), który służy działalności gospodarczej. Taki obiekt zdaniem organu wymagał od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem znajduje się na terenie przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej oznaczonym symbolem M, z dopuszczeniem nieuciążliwych usług towarzyszących. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. Ż. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykonany obiekt nie stanowi jedynie kortu tenisowego, a jest obiektem sportowym z całym zapleczem, tj. budynkiem socjalnym, ogrodzeniem, oświetleniem i miejscami parkingowymi, przekracza zatem zakres robót określonych w zgłoszeniu. Oznacza to, że takie zgłoszenia jest nieskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a wykonany obiekt stanowi samowolę budowlaną. Organ odwoławczy uznał, że nie istnieje także możliwość legalizacji tej samowoli gdyż lokalizacja przedmiotowego obiektu stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Ż. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 9, art. 48 ust. 1, art. 49 b ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 16 ust. 1 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że wprawdzie ustawodawca zwalnia inwestora od uzyskania pozwolenia na budowę kortu tenisowego, to w sytuacji gdy kort taki stanowi jedną ze składowych części obiektu sportowego (przekracza zakres robót wskazanych w zgłoszeniu) – jak w przedmiotowej sprawie – zwolnienie nie obowiązuje. Poza naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane Sąd podzielił pogląd, że w sprawie doszło również do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.. Zdaniem Sądu nie można uznać, aby prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza polegająca na wynajmie kortu tenisowego miała na celu zaspokajanie podstawowych potrzeb miejscowej ludności. Takie natomiast przeznaczenie terenu przewidywał plan miejscowy dla działki, na której zlokalizowany został kort tenisowy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku K. Ż. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. - art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa kortu tenisowego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ustalenie, że kort tenisowy wraz z ogrodzeniem i stojącym na bloczkach betonowych domkiem drewnianym o powierzchni 7 m² niezwiązanym trwale z gruntem jest budynkiem socjalnym i wraz z szambem odprowadzającym nieczystości z budynku mieszkalnego łącznie stanowią "obiekt sportowy", 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a) poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 76, art. 77, art. 80, art. 84 Kpa polegającego na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji, co do uznania wybudowanego kortu tenisowego za obiekt sportowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można uznać, iż przedmiotowy kort tenisowy stanowi jedną ze składowych części obiektu sportowego, bowiem nie ma żadnych innych miejsc uprawniania sportu np. boiska, bieżni, basenu. Sąd I instancji nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy dowodu z dokumentu tj. pisma Urzędu Gminy N. z dnia 19 lutego 2009 r., z którego jednoznacznie wynika, że inwestycja w postaci kortu tenisowego jest zgodna z planem miejscowym, bowiem jego zapisy nie zawierają w tym zakresie ustaleń. W ocenie skarżącego kasacyjnie sport i rekreacja należą do podstawowych potrzeb miejscowej ludności, które nie polegają na wytwarzaniu dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi, a są nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej, które dopuszcza plan miejscowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i G. G. wnieśli o jej oddalenie podnosząc, że argument jakoby kort tenisowy nie stanowił wraz z ogrodzeniem i stojącym na bloczkach betonowych domkiem drewnianym, jako budynkiem socjalnym oraz szambem, obiektu sportowego jest sprzeczny z prawdą gdyż między tymi obiektami zachodzi związek funkcjonalny oraz są one użytkowane w procesie wykorzystywania pierwotnego przeznaczenia kortu tj. gry w tenisa ziemnego. Odnosząc się do zarzutu pominięcia pisma z dnia 19 lutego 2009 r. wskazali na istnienie uchwały rady Gminy N. z dnia 11 sierpnia 2003 r., która w przedmiocie zgodności kortu tenisowego z planem zagospodarowania przestrzennego nie podjęła się jednoznacznego stwierdzenia takiej zgodności powołując się na brak jednoznacznych kompetencji do kreowania ocen tego typu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie ich brak), to Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Praktycznie wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zasadne, można ewentualnie rozważać po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawidłowej ocenie zebranych w sprawie dowodów odstąpienie od konieczności dowodu z opinii biegłego z zakresu zagospodarowania przestrzennego i budownictwa na wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności. Pierwsza kwestia istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to ocena dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia 27 lutego 2006 r. dotyczącego budowy kortu tenisowego i ogrodzenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego zaakceptowanym, także przez Sąd I instancji, iż przedmiotowe zgłoszenie jest nieskuteczne, nie wywołuje skutków prawnych a wykonany przez inwestora obiekt stanowi samowolę budowlaną. Jeżeli bowiem inwestor przekroczył zakres inwestycji określony w zgłoszeniu to nie oznacza to, że cała inwestycja stanowi samowolę budowlaną, a jedynie ta część, której nie obejmuje zgłoszenie i wobec tej części inwestycji powinno być skierowane odpowiednie postępowanie organów nadzoru budowlanego. Oczywiście możliwa jest sytuacja, że wykonana inwestycja stanowi taką całość, iż nie jest możliwe jej rozdzielenie z uwagi na brak możliwości samodzielnego bytu części inwestycji albo inwestor wprawdzie zgłasza wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego oczywiście powinny badać także zgodność z przepisami prawa wykonanej inwestycji na podstawie zgłoszenia np. czy inwestycja odpowiada tej, która jest zawarta w zgłoszeniu. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż zgłoszenie nie obejmowało budynku socjalnego, szamba, oświetlenia kortu i miejsc parkingowych, a tylko kort tenisowy i ogrodzenie i w związku z tym co do tej części inwestycji trudno mówić o samowoli budowlanej, gdy zgłoszenie zostało zaakceptowane milcząco przez organ architektoniczno – budowlany. Postępowanie administracyjne powinno więc obejmować prace budowlane nieobjęte zgłoszeniem i zbadać możliwość ich legalizacji, a także zgodność wykonanej inwestycji z przepisami prawa i ze zgłoszeniem. Także ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego polegające na przyjęciu, iż inwestor zrealizował obiekt budowlany ("obiekt sportowy") tj. kort tenisowy wraz z zapleczem i urządzeniami (budynek socjalny, szambo, ogrodzenie i oświetlenie kortu, miejsca parkingowe) wymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest dowolne. Przede wszystkim jak widać na znajdujących się w aktach administracyjnych zdjęciach kort tenisowy stanowi podstawową część (składnik) zrealizowanej inwestycji i może bez wątpienia samodzielnie funkcjonować w zakresie objętym zgłoszeniem (ujęte jest w nim także ogrodzenie) i przyjęcie, że stanowi część obiektu sportowego (pojęcia którego zarówno organy jak i Sąd I instancji nie wyjaśniły) jest nieuprawnione. A więc także zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, iż inwestycja polegająca na wybudowaniu kortu tenisowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Następna kwestia, która była podstawą orzeczenia w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego to niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przede wszystkim należy stwierdzić, iż zarówno w aktach administracyjnych jak i sądowych brak jest wypisu z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien być odniesieniem do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji najprawdopodobniej (co wynika z uzasadnienia) korzystał z tekstu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, jednak wzmianka o tym powinna się znaleźć w aktach sprawy. Jest natomiast jedynie na k.45 akt sądowych kserokopia informacji z dnia 12.10.2006 r. skierowanej przez Kierownika Działu Zagospodarowania Przestrzennego, Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Gminy N. do uczestników postępowania zawierająca informację odnośnie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją. Należy przede wszystkim skonstatować mając na uwadze treść § 5 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy N. opublikowanego w Dz.Urz. Woj. Maz. Z dnia 15 września 2006 r. nr 186, poz. 7156 zawierającego definicję nieuciążliwych usług towarzyszących, że budowa kortu tenisowego mieści się w tym pojęciu. Sąd I instancji przyjął, iż prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza polegająca na wynajmie kortu tenisowego nie może być uznana za zaspakajanie podstawowych potrzeb miejscowej ludności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższego stanowiska. Natomiast przekonywujące i zasługujące na aprobatę jest stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.10.2008 r. w sprawie II OSK 1285/07 gdzie między innymi stwierdzono, iż funkcja mieszkaniowa polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, których realizacja nie może się ograniczać wyłącznie do powstania budynku mieszkalnego, gdyż potrzeby związane z realizacją tej funkcji to także wypoczynek czy rekreacja. Realizacja tych funkcji może przejawiać się w potrzebie budowy obiektów architektury ogrodowej, piaskownic, huśtawek itp. wymienionych przykładowo w art. 3 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jako obiekty małej architektury (w odniesieniu do których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie ich budowy), jak też innych obiektów służących rekreacji i wypoczynkowi, a objętych obowiązkiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, takich jak boisko do siatkówki, basen czy jak w przedmiotowej sprawie kort tenisowy objętych obowiązkiem zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 9 i 15 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę mając na uwadze powyższe rozważania powinien ocenić, czy wykonana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 czerwca 2006 r. z uwzględnieniem także stanowiska organu architektoniczno – budowlanego przedstawionego w piśmie z dnia 19 lutego 2009 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a znajdującego się w aktach organu II instancji (k.5/11). Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na zasądzone koszty składają się; 100,00 zł – opłata od wniosku o uzasadnienie wyroku; 250,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej; 17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa; 240,00 zł – koszty zastępstwa adwokackiego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2) a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).