II SA/Kr 748/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał A.R.-G. prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia po stronie południowej działki nr 1 w miejscowości Z. gm. T. od strony ulicy S. wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że postanowienie to jest wydawane po przeprowadzeniu oględzin w trakcie których ustalono, że wykonywany jest w ramach budowy ogrodzenia cokół betonowy o wysokości ok. 20 cm od terenu, 4 słupki (dwa w narożnikach działki i dwa jako słupki bramowe) z pustaków betonowych zalanych wewnątrz betonem, oraz słupki pośrednie stalowe o przekroju zamkniętym kwadratowym 60 mm x 60 mm. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 180 cm, a długość ok. 19, 20 m, w tym szerokość bramy ok. 5 m. Odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni ulicy S. wynosi 2,80 m. Wskazano, że inwestor dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia i na to zgłoszenie nie wniesiono sprzeciwu. Usytuowanie tego ogrodzenia narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w tym miejscu przewiduje zagospodarowanie terenu pod skrzyżowanie drogi wewnętrznej [...] z inną drogą. Wykonanie tego ogrodzenia nie byłoby zgodne z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez naruszenie ustaleń planu miejscowego. Tym samym niezależnie od wypełnienia przez inwestora formalnego warunku zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia i braku wniesienia sprzeciwu, prowadzenie robót budowlanych narusza postanowienia planu miejscowego i takie ogrodzenie nie może zostać zalegalizowane na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a tym samym postępowanie należy prowadzić na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy. Na to postanowienie wniesiono zażalenie i po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]marca 2009 r. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w ten sposób, że wstrzymał inwestorowi A.R.-G. prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia po stronie południowej działki nr 1 w Sygn. akt II SA/Kr 748/09 miejscowości Z. Gmina T. od strony ul. S. , wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ II instancji podtrzymał prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ l instancji. Podniósł, że art. 50 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wśród których widnieje przesłanka polegająca na prowadzeniu tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy prowadzone roboty naruszają ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa ogrodzenia na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną stanowi istotne naruszenie postanowień planu miejscowego wypełniając tym przesłankę wstrzymania wykonywania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowanego. Podniesiono również, że wstrzymanie wykonywania robót jest dopuszczalne niezależnie od tego, że wcześniej inwestor dokonał zgłoszenia ich prowadzenia i właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Na to postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniesiono - z zachowaniem ustawowego terminu - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z żądaniem jego uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 139 K.p.a,. art. 7, 8 i 77 K.p.a. oraz zaistnienie przesłanki nieważności postępowania poprzez pozbawienie strony dwuinstancyjności i naruszenie właściwości, a także naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Uzasadniając skargę wskazano, że jednym postanowieniem dokonano dwóch czynności procesowych, uchylając zaskarżone postanowienie i orzekając in meritum w identyczny sposób, jak w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym naruszono zakaz reformationis In peius. Takie rozstrzygnięcie narusza właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonym postanowieniem pozbawiono stronę jednej instancji, a przy tym organ II instancji wydał postanowienie w istocie bez podstawy prawnej. Zaskarżony akt jest wewnętrznie sprzeczny, bowiem z jednej strony uznaje zażalenie za zasadne i uchyla zaskarżone postanowienie, a z drugiej strony orzeka tak jak w zaskarżonym postanowieniu. Zarzucono rażące naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu interpretacji zgodnie Sygn. akt II SA/Kr 748/09 z którą na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy nie da się wstrzymać prowadzenia robót "zgłoszeniowych" zgodnie z art. 49b, a więc można je wstrzymać na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Art. 50 dotyczy przypadków prowadzenia prac nie wymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Ponadto organ nie ustaliły, czy prace te są jeszcze wykonywane, czy też już nie są wykonywane. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 póz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie organ l instancji błędnie wskazał jako podstawę prawną postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm.) jest trafne. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego polega na wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, Sygn. akt II SA/Kr 748/09 ale takich robót budowlanych, których prawidłowe wykonywanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Realizacja robót budowlanych polegająca na budowie ogrodzenia od strony drogi, ulicy, placu, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego podlegała zgłoszeniu. Niezależnie od dokonanego zgłoszenia i braku sprzeciwu właściwego organu, w tej sprawie istniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje wstrzymanie wykonywania robót budowlanych realizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa. Taki pogląd wyrażono już w orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.08.2009 r., sygn. akt II OS 1304/08). Nie ulega zaś wątpliwości, że skarżąca takie roboty prowadziła i ustalenia organów były prawidłowe. Z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Tym samym wadliwe niewniesienie przez inny organ sprzeciwu od zgłoszenia naruszającego przepisy, a takimi przepisami są również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami - robót, odnośnie których dokonano zgłoszenia. Rozstrzygnięcie organu l instancji było prawidłowe, jedynie wadliwie wskazano podstawę prawną jego wydania. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ ten w zakresie tych samych okoliczności faktycznych jakie stanowiły przedmiot badania organu l instancji, miał wręcz obowiązek dokonania prawidłowej oceny prawnej i skorygowania wadliwości polegającej na błędnym wskazaniu w stanie faktycznym sprawy art. 50 ust. 1 pkt 3 zamiast pkt 4 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. l SA 1294/82, opub. w ONSA 1983, nr 1, póz. 5; Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, Sygn. akt II SA/Kr 748/09 że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. W wyroku z dnia 6 maja 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 134/97, opub. w Lex Nr 44166; Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu l instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu l instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w tej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa. Nie można również wskazać, że organ odwoławczy uchylając postanowienie organu l instancji i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie -naruszył zasadę niepogarszania sytuacji strony wnoszącej środek zaskarżenia (art. 139 K.p.a.). Organ odwoławczy nie orzekł na niekorzyść strony, ponieważ zaskarżone postanowienie tylko eliminuje wadę postanowienia organu l instancji ale co do samego rozstrzygnięcia - jak słusznie wskazuje na to skarżąca - w istocie wydano równowartościowe rozstrzygnięcie wobec postanowienia organu I instancji. Nie naruszono również zasad ogólnych K.p.a., na które powołuje się skarżąca, jak i organy nie pozbawiły strony dwuinstancyjności. Jak zostało to już wykazane, w sytuacji, w której organ odwoławczy nie gromadzi dodatkowych (i to w przeważającym zakresie co do ustalania stanu faktycznego sprawy) dowodów, a jedynie dokonuje odmiennej wykładni prawa (stosuje inny przepis) - to obowiązkiem takiego organu jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i tym samym skargę oddalił.