IV SA/Wa 1111/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi M. D. i K. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną , na podstawie art. 157 § 1 i 2 Kpa, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M., gmina T. w części wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...] o powierzchni 0,22 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,23 ha wydzielonej K. i M. D. Odwołanie od decyzji Wojewody [...]o wnieśli M. i K. małż. D. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania M. i K. D. , nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej przez M. D. i K. D. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r., wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt IVSA/Wa 1384/08, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ odwoławczy - przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy - nie dokonał wyczerpującej kontroli formalnej wniesionego odwołania, w wyniku czego istotna kwestia o charakterze procesowym nie została wyjaśniona. W ocenie Sądu uwadze organu odwoławczego uszedł fakt, iż odwołanie wniesione w imieniu M. i K. D. , podpisane zostało wyłącznie przez K. D. Według oceny prawnej wyrażonej w przedmiotowym wyroku, obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji wezwanie M. D. - w trybie art.64§2 Kpa - do uzupełnienia pisma o złożenie na nim podpisu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie jej odwołania bez rozpoznania, ewentualnie wezwanie K. D. - w tym samym trybie - do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej. Zaniechanie przez organ powyższych czynności, w ocenie Sądu, stanowiło naruszenie art. 64§2 Kpa., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z dnia 24 lutego 2009 r. skierowanym do M. D. i K. D., wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych odwołania od decyzji Wojewody [...]o z dnia [...] lutego 2007 r., poprzez złożenie na przedmiotowym piśmie podpisu przez M. D., ewentualnie do przedłożenia przez K. D. pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej – M. D., w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W dniu 12 marca 2009 r. wpłynęło do organu odwołanie M. D. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu powyższego odwołania skarżąca, zarzucając organowi naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 8 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania K. D. i M. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku zatwierdzonego na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r. postępowania scaleniowego, z wydzielonej w wyniku scalenia zabudowanej działce nr [...], w stosunku do jej przedscaleniowej zabudowanej działki nr [...], bezprawnie zmieniony został przebieg jej wschodniej granicy z działką nr [...] o około 4 metry i długości około 100 metrów, co spowodowało zmniejszenie jej powierzchni z 0,28 ha na 0,22 ha. Natomiast M. i K. D., w zamian za wniesioną do scalenia działkę nr [...] o pow. 0,19 ha, w wyniku scalenia została wydzielona działka oznaczona nr [...] o pow. 0,23 ha i wartości 23, 00 j. sz., która powstała z ich przedscaleniowej zabudowanej działki nr [...] i została, w ocenie organu, bezpodstawnie powiększona o wschodnią cześć przedscaleniowej zabudowanej działki nr [...]. Z powyższego, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że M. i K. D. otrzymali grunty zamienne z nadwyżką 4,00 j. sz., co stanowi 21, 05% wartości gruntów poddanych scaleniu, a zatem nastąpiło rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przedstawione okoliczności, w ocenie organu wskazują, iż w wyniku scalenia nastąpiła zmiana przebiegu granicy między zabudowanymi działkami oznaczonymi po scaleniu nr [...] i [...], która znacznie odbiega od granicy przed scaleniem, dotychczas uznawanej przez strony. Ponadto Minister podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie uzyskano zgody, zarówno L. J. jak i M. i K. D. , na objęcie postępowaniem scaleniowym ich gruntów zabudowanych i na zmianę granic zabudowanych działek położonych na terenach siedliskowych, a mimo to scaleniem objęto ich zabudowane działki. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż wyłączenie w wyniku scalenia spornego pasa gruntu, który przed scaleniem stanowił zwyczajową drogę dojazdową do poscaleniowej działki nr [...], stanowiącej własność M. i K. D., spowodowało brak dojazdu do wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...], stanowiącej własność L. J. Powyższe okoliczności w ocenie organu wskazują, że scalenie gruntów, w części dotyczącej przedmiotowych działek wykonano z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. wnieśli M. i K. D., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez przyjęcie, iż objęte scaleniem grunty w całości należały do L. J. i stanowiły jego własność, oraz że część należących do niego gruntów była zabudowana i objęcie ich scaleniem wymagało pisemnej zgody jego właściciela. Ponadto zdaniem skarżący zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 cyt. ustawy, bowiem w ich ocenie nie było podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia 3% wartości gruntu, oraz uznania, iż decyzja scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona w rozpatrywanej sprawie jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy nie zajął się kwestią zasadniczą, a mianowicie ustaleniem, czy wniesione przez M. D. odwołanie z dnia 5 marca 2009 r. stanowiło uzupełnienie braków formalnych odwołania z dnia 28 lutego 2007 r., do którego skarżąca została wezwana pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lutego 2009 r. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 64 § 2 Kpa organ odwoławczy przed rozpoznaniem merytorycznym sprawy zobligowany był do kontroli formalnej wniesionego przez M. i K. D. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W sytuacji bowiem, kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 Kpa), ewentualnie do nadesłania stosownego pełnomocnictwa, w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 Kpa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, pismem z dnia 24 lutego 2009 r. wezwał odwołujących się do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez złożenie na przedmiotowym piśmie podpisu przez M. D., ewentualnie do przedłożenia przez K. D. pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej. Organ zakreślając skarżącym siedmiodniowy termin do wykonania powyższego wezwania, pouczył stronę, iż nieusunięcie braków formalnych w wyżej określonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W terminie zakreślonym przez organ M. D. nie podpisała przedmiotowego odwołania, nie udzieliła również pełnomocnictwa swojemu mężowi do występowania w jej imieniu przed organem administracji publicznej. Skarżąca natomiast, w dniu 7 marca 2009 r. nadesłała podpisane osobiście pismo zatytułowane odwołanie, w którym zawarła szereg zarzutów pod adresem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Organ uznając, iż pismo to stanowi uzupełnienie braków formalnych złożonego pierwotnie odwołania, rozpoznał merytorycznie sprawę i decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu przyjęcie takiego stanowiska było nieuprawnione. Należy mieć na uwadze, iż złożone przez M. D. pismo z dnia 5 marca 2009 r., zatytułowane odwołanie, w swojej treści znacznie odbiegało od treści odwołania, do którego podpisania skarżąca został wezwana. W konsekwencji nie można przyjąć, iż nadesłanie podpisanego osobiście przez skarżącą pisma o odmiennej treści, stanowiło uzupełnienie braków formalnych pierwotnego odwołania. Należy mieć bowiem na uwadze, iż brak formalny podania (w tym brak podpisu strony, ewentualnie pełnomocnictwa), nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje obowiązek po stronie organu pozostawienia podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także i odwołania (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). W przypadku odwołania brak formalny powoduje więc, iż odwołanie to nie wszczyna postępowania odwoławczego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Należy również zaznaczyć, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy, na skutek rozpatrzenia odwołania zawierającego nieusunięte braki formalne -a więc decyzja, która podjęta być nie powinna wobec nieskutecznego wniesienia odwołania- rażąco narusza przepisy prawa (por. wyrok NSA z 15.09.2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX 47217). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie usunęła braków formalnych odwołania w ustawowym terminie, istniały podstawy do pozostawienia go bez rozpoznania. Oddzielną kwestią jest natomiast ocena odwołania złożonego przez skarżącą dniu 7 marca 2009 r. Merytoryczne rozpoznanie sprawy w wyniku złożonego przez skarżącą odrębnego odwołania, mogłoby mieć miejsce, o ile złożenie go nastąpiłoby w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa. Należy podkreślić, iż podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Jednym z takich wymogów, odnoszącym się do fazy postępowania międzyinstancyjnego, przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 Kpa, jest konieczność wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję - w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest zatem podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew ciążącym na nim obowiązkom, nie dokonał analizy złożonego przez skarżącą w dniu 7 marca 2009 r. ( data nadania pisma w urzędzie pocztowym) odwołania, pod kątem terminowości jego złożenia, czym naruszył przepis art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 Kpa jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. W sytuacji wniesienia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu organ odwoławczy, stosownie do art. 134 Kpa, w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z racji wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia procesowe, odnoszenie się przez Sąd do kwestii merytorycznych byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w niniejszym wyroku.