I SA/Wa 369/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] oraz stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] przekazano [...] Spółdzielni [...] na 99 lat w użytkowanie wieczyste grunt o pow. [...] ha [...] m2 składający się z działek nr: [...] w obr. [...]. W. K. w dniu 9 sierpnia 2000 r. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części odnoszącej się do działki ew. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazując, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony. W. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że działka nr ew. [...], której zwrotu domaga się skarżąca od 3 września 1991 r. (data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości) nie została wykorzystana na cel, na który dokonane zostało wywłaszczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] i stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. Kolegium uznało, że W. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji oddającej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni [...] grunt o pow. [...] ha [...] m2, w tym grunt stanowiący działkę nr [...]. Organ wskazał, że prawo żądania zwrotu nieruchomości (art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) jest prawem majątkowym, które powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w tym przepisie, a więc w chwili, kiedy nieruchomość staje się zbędna na cele wywłaszczenia i przysługuje byłemu właścicielowi bez względu na to, kiedy zgłasza roszczenie. A zatem – jak wskazało dalej Kolegium - skoro postępowanie uwłaszczeniowe może prowadzić do naruszenia praw byłego właściciela nieruchomości, to należy uznać, iż dotyczy ono interesów byłego właściciela w nie mniejszym stopniu niż interesów jednostki uwłaszczonej. Stąd byli właściciele żądający zwrotu nieruchomości wywłaszczonej mają zarówno interes faktyczny, jak i prawny w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia tej nieruchomości. Organ nadzoru zauważył, że w przepisie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, póz. 127 ze zm.), stanowiącego podstawę decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., brak jest określenia wzajemnych relacji tego przepisu do uprawnień wynikających dla poprzednich właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców zawartych w art. 69 tej ustawy. Jednakże organ uznał, że istotne znaczenie w sprawie ma dotychczasowy dorobek orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowany na tle relacji art. 69 tej ustawy do przepisów uwłaszczających państwowe osoby prawne (obecnie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W ocenie organu, decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. o przekazaniu [...] Spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste gruntu nie może naruszać praw osób trzecich, bowiem celem przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest niewątpliwie uregulowanie sytuacji prawnej posiadaczy nieruchomości, ale nie kosztem praw osób trzecich do tych nieruchomości. Utrzymanie lub powiększenie składników majątku posiadaczy nieruchomości poprzez ich uwłaszczenie nie może następować z naruszeniem interesu osób uprawnionych do uzyskania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w sytuacji, gdy wywłaszczenie to okazało się nieuzasadnione, bowiem nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prowadziłoby to w konsekwencji do podwójnego naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, raz w wyniku nie uzasadnionego wywłaszczenia, a drugi raz poprzez uniemożliwienie zwrotu tej nieruchomości byłym właścicielom w wyniku przyznania pierwszeństwa interesom posiadaczy nieruchomości i w konsekwencji ich uwłaszczenia kosztem wywłaszczeń nie uzasadnionych koniecznością realizacji celów publicznych. Organ dalej wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że W. i E. K. - byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości (decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...]) w dniu 3 września 1991 r. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pomimo tego Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] m. in. działki nr [...] z obr. [...]. A zatem organ orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości mimo, iż nie zostało zakończone stosowną decyzją postępowanie o jej zwrot (postępowanie to jak wynika m.in. z pisma Starosty W. z dnia 21 października 2008 r. nie zostało zakończone stosownym orzeczeniem do dnia dzisiejszego). W ocenie Kolegium narusza to w sposób rażący wyżej wskazane przepisy prawa. Kolegium stwierdziło także, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., bowiem wyżej wymienione orzeczenie administracyjne nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uchyliło orzeczenie odmawiające wszczęcie postępowania i orzekło w sprawie merytorycznie poprzez rozpoznanie wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Spółdzielnia [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, że sporna działka gruntu została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego [...] i wybudowano na niej w części budynek mieszkalny przy ul. [...]. Strona skarżąca wskazała, że w dniu 16 września 2008 r. przesłała do Starostwa Powiatu W.- Referat Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Gruntów Rolnych plik dokumentów zawierający decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. wraz z mapą i planem realizacyjnym [...], decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste terenu obejmującego m.in. przedmiotową działkę oraz odpis z KW Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzony został podział nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy W.[...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], obejmującą działki nr: [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. W ocenie Spółdzielni powyższe dowodzi, że stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż działka nr [...] nie została wykorzystana na cel, na który dokonane zostało wywłaszczenie, nie znajduje potwierdzenia w przedłożonym przez Spółdzielnię materiale dowodowym. Skarżąca Spółdzielnia nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium co do braku podstaw prawnych do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej sporna działka nr [...] jest zabudowana w części budynkiem mieszkalnym i została oddana Spółdzielni w użytkowanie wieczyste, co wywołało nieodwracalny skutek, ponieważ zgodnie z obowiązującą ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawą o gospodarce nieruchomościami dokonany został przez Prezydenta W. proces scalania gruntów w celu określenia odrębnej własności lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu budynku przy ul. [...] w W. Skarżąca podniosła, że - mając uregulowany stan prawny gruntu pod budynkiem przy ul. [...] w W. (który obejmuje działkę nr [...]) - w dniu [...] września 2008 r. Zarząd Spółdzielni, na podstawie art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) podjął uchwałę Nr [...] określającą przedmiot odrębnej własności wszystkich lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu w nieruchomości przy ul. [...]. Skarżąca Spółdzielnia podniosła także zarzut braku interesu prawnego po stronie W. K., która jest byłą właścicielką części gruntu będącego przedmiotem zakwestionowanej decyzji, jednakże w dniu złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przysługiwało jej do nieruchomości żadne prawo rzeczowe określone w przepisie prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej, fakt wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonego gruntu nie stwarza po stronie skarżącej - przed ostatecznym rozstrzygnięciem w tej sprawie - pozycji prawnej strony w postępowaniu dotyczącym realizacji uprawnień wynikających z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w trakcie prowadzonego postępowania Spółdzielnia nie podnosiła okoliczności dotyczących podjęcia uchwały w przedmiocie odrębnej własności (uchwała nr [...] r. z dnia [...] września 2008 r.) oraz nie przedłożyła w tym zakresie żadnych dokumentów. Ustosunkowując się do zarzutu, iż w sprawie istnieją nieodwracalne skutki prawne organ zauważył, że przedłożone w załączeniu do skargi dodatkowe materiały nie wskazują na wystąpienie przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. Organ zauważył, że z treści skargi jak i § 4 uchwały Spółdzielni wynika, iż skarżąca dopiero dokonywała umowami przeniesienia praw do lokalu jak i do gruntu na poszczególnych swych członków. Do akt sprawy wpłynęły też pisma uczestniczki postępowania W. K. z dnia 20 kwietnia, 10 czerwca i 7 października 2009 r., w których podniosła, że decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. prawidłowo została uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach sygn. akt IV SA 954 i I SA 2255/00. Jej zdaniem Spółdzielnia nie udowodniła prawa do korzystania z działki nr [...], co do której nie było sporządzonego planu realizacyjnego. Budynek przy ul. [...] jest natomiast usytuowany na działce nr [...]. Wskazała także, że Spółdzielnia nie udokumentowała prawa własności do działki nr [...], a sąd wieczystoksięgowy w 2002 r. oddalił wniosek skarżącej o wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Podkreślić także należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Skarga w rozpoznawanej sprawie została uwzględniona, jednakże nie z powodów w niej wymienionych. Przedmiotem kontroli sądu jest kasatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca pierwszą decyzję tego organu i orzekająca co do istoty sprawy. Podstawę ww. rozstrzygnięcia organu, rozpoznającego sprawę w wyniku wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Organ odwoławczy jest zatem kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni albo dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 § 3 k.p.a.). Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżoną decyzję i orzekając reformatoryjnie, zmieniło przedmiot postępowania administracyjnego i tym samym w tej części, postępowanie stało się jednoinstancyjne, co narusza art. 15 k.p.a. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę uchyliło tę decyzję i wydało nową decyzję na podstawie zupełnie innego przepisu - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. O tej decyzji strony nie miały już możliwości złożenia odwołania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2005, s. 600-603). Wskazać należy, że organ rozpoznający sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa procesowego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Wobec powyższego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylająca w całości swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania i stwierdzająca nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] naruszyła prawo. Wobec wskazanego naruszenia przepisów postępowania ocena Sądu co do zasadności zarzutów skargi odnoszących się do istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni postępowania nadzorczego, a także co do prawidłowości stanowiska organu, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] obarczona jest rażącym naruszeniem prawa, byłaby przedwczesna. Ocena taka będzie możliwa dopiero po dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tych zagadnień przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.