VI SA/Wa 1374/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 8257 (osiem tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiającą O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwaną stroną, skarżącą) przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W.. Jako podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia wskazał art. 24 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) – dalej zwaną ustawą o grach i zakładach wzajemnych. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Minister Finansów udzielił stronie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych w W. w [...] na okres trzech lat. Przedmiotowe zezwolenie decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] zostało przedłużone na okres kolejnych sześciu lat. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. strona złożyła do organu wniosek o kolejne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach na okres 6 lat, ewentualnie, gdyby Minister Finansów nie podzielił poglądu prawnego strony o przedłużeniu zezwolenia, skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w [...] w W.. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż spełnia wszystkie wymogi nakazane przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Do wniosku załączyła plik wymaganych dokumentów. Pismami z dnia [...] października 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. strona skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji, na jakim stadium postępowania znajduje się powyższa sprawa i w jakim trybie wniosek zostanie rozpatrzony. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2008 r. przedstawiła argumenty w jej ocenie przemawiające za przedłużeniem zezwolenia. Wskazała, że w związku z pracami nad nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych Minister Finansów w swoim piśmie z dnia [...] września 2008 r. znak [...] uznał, że przywołany przepis art. 36 ustawy budzi wątpliwości interpretacyjne co do możliwości jedno czy wielokrotnego przedłużania zezwolenia. Jednakże w ocenie strony skarżącej literalna i logiczna wykładnia przepisu art. 36 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazuje, że po przedłużeniu zezwolenia pozostaje ono tym samym zezwoleniem przedłużonym na okres kolejnych 6-ciu lat, a zatem do takiego zezwolenia w dalszym ciągu będzie miał zastosowanie art. 36 ust. 3 omawianej ustawy. Podniosła, iż ww. przepis jasno wskazuje, że na jego podstawie zezwolenie może być przedłużane wielokrotnie. Wskazała, że gdyby nawet przepis ten budził wątpliwości interpretacyjne, to nie mogą być one interpretowane na niekorzyść adresata decyzji administracyjnej (zezwolenia) i ograniczać jego uprawnień wynikających z tej decyzji (uprawnienia do przedłużenia zezwolenia). Wskazała, że w świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W jej ocenie zawężająca interpretacja i ograniczenie możliwości przedłużania zezwoleń prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony praw nabytych i zainwestowanych środków. Adresat decyzji administracyjnej (zezwolenia) ma prawo oczekiwać, wobec literalnego brzmienia przepisu art. 36 cyt. ustawy, że uzyska przedłużenie zezwolenia i w takiej świadomości ponosił opłaty za wydanie zezwolenia, realizował inwestycje i ustanawiał zabezpieczenia. Interpretacja przepisu art. 36 tej ustawy zmierzająca do ograniczenia możliwości przedłużania zezwolenia naruszałaby zasadę pewności prawa i ochrony praw nabytych wynikającą wprost z treści art. 22 Konstytucji RP. Strona skarżąca podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 23/06 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r. sygn. akt II SA 516/02) wskazuje, że nawet przy braku wprost zapisanej możliwości przedłużenia zezwolenia czy koncesji adresat decyzji ma prawo oczekiwać jej przedłużenia. Tym bardziej zezwolenie należy przedłużyć jeżeli dopuszczają to przepisy ustawy - nawet jeżeli, jak uważa Minister Finansów, nie są one precyzyjne to Minister Finansów nie może ich interpretować na niekorzyść adresata zezwolenia. Na możliwość wielokrotnego przedłużania zezwolenia wskazuje także uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowiącego podstawę obecnego brzmienia przepisu art. 36 ustawy (druk nr 1213 III kadencji Sejmu). W uzasadnieniu tym znajduje się twierdzenie, iż "Uznaje się, iż nie ma podstaw do likwidowania prowadzonej działalności w przypadku braku zastrzeżeń i regularnych wpływów do budżetu Państwa". W ocenie strony skarżącej to uzasadnienie utwierdza podmioty uzyskujące zezwolenie w przekonaniu, że może ono być przedłużane wielokrotnie, oczywiście po uprzednim sprawdzeniu istnienia przesłanek formalnych związanych ze złożeniem wniosku (art. 32 i art. 33 ustawy). W ocenie skarżącej ww. uzasadnienie projektu ustawy, wskazuje na celowościową interpretację art. 36 ww. ustawy, według której, możliwość wielokrotnego przedłużania zezwoleń służy stabilizacji prowadzenia działalności, bezpieczeństwu inwestycji, a tym samym rozwojowi. Ponadto, odmowa wielokrotnego przedłużania zezwoleń może narazić podmioty działające w branży gier i zakładów na wymierne bardzo wysokie straty, co z kolei może skutkować stratami skarbu państwa ze względu na zmniejszenie przychodów z podatków. W odpowiedzi na powyższe pismo, Minister Finansów w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. wskazał, że instytucja przedłużenia określona w art. 36 ust. 3 ustawy odnosi się do samego zezwolenia i uprawnia beneficjenta zezwolenia do jednokrotnego ubiegania się o jego przedłużenie. W związku z powyższym podmiot, który uzyskał zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub zakładów wzajemnych i następnie uzyskał jego przedłużenie nie może już ubiegać się po raz kolejny o jego przedłużenie. W takim przypadku nie ma on legitymacji do występowania z wnioskiem o kolejne przedłużenie ważności zezwolenia. Kolejne przedłużenie zezwolenia jest niemożliwe, albowiem takie żądanie wykracza poza ustawowo określony zakres uprawnień posiadacza zezwolenia. Art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazuje bowiem jednoznacznie, iż zezwolenie może być przedłużone raz na kolejne 6 lat. Wskazał, iż powyższe stanowisko jest również zgodne z opinią Stałego Komitetu Rady Ministrów wyrażoną w związku z prowadzonymi pracami nad nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. strona skarżąca podtrzymała swój wniosek o przedłużenie omawianego zezwolenia, wskazując iż nie podziela poglądów wyrażonych w piśmie organu z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto wskazała, iż Minister Finansów udzielił w 2006 i 2007 r. C. zezwoleń na prowadzenie ośrodków gier we W. i w G., obu w trybie przedłużania zezwoleń, które poprzednio były już przez ten organ przedłużane. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącej, Minister Finansów w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. wskazał, iż prowadząc postępowania w sprawie udzielenia bądź przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych, nie wyróżnia żadnej ze spółek, traktując wszystkie według takich samych zasad. Organ poinformował, iż przedłużenie zezwoleń na prowadzenie salonów gier, na które wskazywała strona skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. dotyczyło pierwotnych zezwoleń udzielonych przez Ministra Finansów. Minister Finansów rozpoznając omawiany wniosek, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił przedłużenia zezwolenia z dnia [...] listopada 1999 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w W.. Jako podstawę prawną wskazał: art. 104 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 36 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Organ, przytaczając treść art. 36 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie jej wniosku, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła organowi naruszenie art. 2 i art. 22 Konstytucji RP, art. 36 ust. 3 i art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż organ, pomimo jednoznacznego brzmienia art. 34 ww. ustawy, w okresie 6 miesięcy nie podjął żadnych czynności prawnych czy proceduralnych w niniejszej sprawie. Wskazała, iż pismami z dnia [...] października, 2008 r., [...] października 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. domagała się udzielenia informacji na temat czynności organu w przedmiotowej sprawie, a dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2008 r. przedstawiła swoje stanowisko prawne. Zdaniem skarżącej pismo organu z dnia [...] listopada 2008 r. nie stanowiło rozpatrzenia wniosku skarżącej. W jej ocenie prowadząc postępowanie w ww. sposób organ administracji naruszył większość ogólnych zasad postępowania administracyjnego w szczególności wskazane wyżej art. 8 i art. 12 k.p.a., a poprzez naruszenie tych przepisów także art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. W decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. organ nie dokonał analizy argumentacji prawnej przedstawionej przez skarżącą, w ramach której uzasadniała ona dopuszczalność zastosowania art. 36 ust. 3 omawianej ustawy dla rozpatrzenia wniosku oraz nie wskazał przyczyn, dla których odmówił zasadności tej argumentacji. Ponadto skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż dokonał błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ponownie zacytował treść tego przepisu i stwierdził, iż zgodnie z wykładnią językową nie jest możliwe wielokrotne przedłużanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach. Podkreślił, iż zezwolenie takie można przedłużyć tylko jeden raz. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt K 28/01, iż wykładnia językowa ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią celowościową. Dodatkowo wskazał, iż z powoływanego przez stronę, uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz o zmianie niektórych ustaw z roku 1999 (druk sejmowy nr 1213) wynika, iż możliwe będzie wystąpienie o przedłużenie wygasającego zezwolenia na okres kolejnych 6 lat, jednakże uzasadnienie nie wskazuje, iż jest możliwość cyklicznego odnawiania zezwolenia na kolejne okresy sześcioletnie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, organ wskazał, iż można co prawda mówić teoretycznie o przekroczeniu przez organ 6 miesięcznego terminu do załatwienia wniosku strony, jednakże strona dokonała ostatecznego doprecyzowania swojego wniosku dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r. W ww. dacie do organu wpłynęło bowiem pismo Spółki, w którym wskazano, że wniosek z dnia [...] maja 2008 r. traktować należy jako wniosek o przedłużenie dotychczasowego zezwolenia, a nie wniosek o udzielenie nowego zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W.. W skierowanej do Spółki wcześniejszej korespondencji organu (pismo [...] listopada 2008r.), strona została poinformowana o dokonanej przez Ministra Finansów wykładni przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w kontekście wniosku strony o przedłużenie dotychczasowego zezwolenia bądź udzielenie nowego zezwolenia oraz o konieczności przeprowadzenia w tej sprawie stosownego postępowania przetargowego zgodnie z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Stwierdził, iż treść art. 22 Konstytucji wprost wskazuje na dopuszczalny sposób ograniczenia przedmiotowej wolności działalności gospodarczej podmiotu. W przypadku niniejszej sprawy, ustawowe ograniczenia, dotyczą ubiegania się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, które to zezwolenia udzielane są na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jednym z ustawowych ograniczeń w przypadku udzielania takich zezwoleń, wynikającym z treści art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jest możliwość ich przedłużenia tylko jeden raz - na okres sześciu lat. Ponieważ była to jedyna podstawa do odmówienia stronie udzielenia zezwolenia na dalsze prowadzenie działalności w salonie gier na automatach w W., w ocenie organu nie może być mowy o zastosowaniu jakichkolwiek innych ograniczeń niż wynikające z ustawy. Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 22 Konstytucji RP, oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 107 ust. 3 k.p.a. Powtórzyła argumentację zawartą wcześniej w piśmie z dnia 10 października 2008 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie w całości powołując się na dotychczasową argumentację. Ponownie swoją argumentację organ powtórzył w skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] września 2009 r. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2009 r. organ wskazał, iż przyjęcie możliwości wielokrotnego przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach skutkowałoby zamknięciem i tak już znacznie ograniczonego rynku dla nowych podmiotów. Zaakceptowanie takiego rozwiązania mogłoby prowadzić do ograniczonego katalogu podmiotów, które funkcjonują na rynku gier na automatach. Zdaniem organu przyjęcie zaproponowanej przez skarżącą interpretacji art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych byłoby – de facto - ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, które to ograniczenie nie znajduje uzasadnienia i umocowania w przepisach omawianej ustawy. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. strona skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze, dodatkowo wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Do pisma dołączono opinię prawną w przedmiocie wykładni przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych sporządzoną przez Kancelarię Prawną [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają prawo. Skarżąca posiadała zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach w W. udzielone na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. przedłużone decyzją z dnia [...] września 2002 r. na okres kolejnych 6 lat. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.), zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Spór między stronami sprowadza się do interpretacji art. 36 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Organ dokonując wykładni językowej uznał, iż nie jest możliwe wielokrotne przedłużanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach. W ocenie Sądu, Minister Finansów dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych uznając, iż przepis ten zezwala tylko na jednokrotne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych. Bezsporne jest, iż działalność w zakresie prowadzenia salonu gier na automatach losowych wymaga zezwolenia właściwego organu, wynika to z art. 36 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, zezwoleniem jest nie tylko zezwolenie wydane po raz pierwszy, ale również określone rodzajowo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych, bez względu na to, czy zostało udzielone po raz pierwszy, czy po raz kolejny. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie reguluje odrębnych zasad i trybu przedłużania zezwoleń na prowadzenie gier, w tym gier na automatach. Jednocześnie w art. 36 ust. 1 ustawy stwierdza się, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Z kolei z ust. 3 tego przepisu jednoznacznie wynika, że podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Oznacza to, że ustawa przewiduje samą możliwość przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wymienionych gier, natomiast nie określa zasad i trybu takiego przedłużenia. Skoro ustawa nie reguluje odrębnie treści zezwolenia "przedłużanego" oznacza to, iż przepis art. 35 ust. 1 ustawy, określający treść (zakres) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier, stosuje się zarówno w przypadku udzielania zezwolenia po raz pierwszy, jak i w przypadku przedłużania go. Zezwolenie "przedłużane" wydaje się zatem tak samo jak zezwolenie nowe, wydawane po raz pierwszy. Postępowanie w obu przypadkach, tzn. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie gier na automatach oraz postępowania w sprawie przedłużenia takiego pozwolenia, winno być prowadzone analogicznie, w tym samym trybie, albowiem wynikiem postępowania w obu przypadkach jest uzyskanie zezwolenia, nowego bądź kolejnego. Konsekwencją przedstawionego wyżej poglądu jest uznanie, iż w postępowaniu w sprawie przedłużenia pozwolenia na prowadzenie gier na automatach mają zastosowanie przepisy ustawy regulujące wydanie pozwolenia na prowadzenie takich gier, na co wskazuje art. 36 ust. 4 ustawy, nakazujący stosowanie odpowiednio przepisu art. 32, który określa, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 826/07, prawomocny, niepublikowany). Skoro uprawniony podmiot (posiadający zezwolenie) składając wniosek o jego przedłużenie winien wskazać we wniosku takie same dane jak przy ubieganiu się o nowe zezwolenie ew. wykazać (przepis nakazuje odpowiednie stosowanie art. 32 cyt. ustawy), iż nie uległy zmianie od daty wydania pierwotnego zezwolenia, brak jest logicznego uzasadnienia do ograniczenia w czasie prowadzenia reglamentowanej działalności. Ma rację skarżąca, iż organ dla uzasadnienia swojego stanowiska, iż ustawa o grach i zakładach wzajemnych zezwala tylko na jednokrotne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych w oparciu tylko o wykładnię językową dokonał niezasadnej, zawężającej interpretacji przepisu art. 36 ust. 3 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości, co do zasady, iż wykładnia językowa ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią celowościową. Nie oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie dokonana wykładnia językowa została dokonana prawidłowo. Należyta interpretacja aktu normatywnego, polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymaga nierzadko, oprócz posługiwania się wykładnią językową (gramatyczną), stosowania także innych metod wykładni np. systemowej, historycznej czy wreszcie celowościowej, zmierzającej do ustalenia celu, jakim wydano dane przepisy, i tłumaczącej sens w świetle tego celu (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 790/88, opubl. ONSA 1989/2/66). Oznacza to, że ustalając znaczenie literalne przepisu należy brać pod uwagę inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna bowiem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", Warszawa 2002, s. 275). Może bowiem okazać się, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002 r., s. 83). Nie możemy też zapominać w procesie wykładni prawa podatkowego o ważnej kategorii dyrektyw jaką są domniemania interpretacyjne, które pełnią dwie funkcje. Po pierwsze, objęty domniemaniem fakt nie wymaga ustalenia, ponieważ jest on domniemywany. Po drugie domniemania interpretacyjne zmieniają ciężar argumentacji. Ciężar ten spoczywa bowiem nie na tym, kto powołuje się na domniemanie, ale na tym, kto je kwestionuje Za takie domniemanie należy uznać domniemanie zgodności normy z Konstytucją RP oraz domniemanie racjonalności prawodawcy. Domniemanie zgodności z Konstytucją RP z jednej strony nakłada ciężar argumentacji na tę stronę, która kwestionuje zgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP, z drugiej zaś zobowiązuje interpretatora do poszukiwania takiej interpretacji przy której norma byłaby zgodna z Konstytucją RP, a to w myśl zasady, którą implikuje to domniemanie, że wszelkie wątpliwości interpretacyjne muszą być rozstrzygnięte na korzyść domniemania, że przepis jest zgodny z Konstytucją RP, a nie wbrew niemu (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002 r., s. 229-230). Natomiast założenie dotyczące racjonalnego prawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie same znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. Z. Ziembiński "Teoria prawa", PWN 1978, s. 106-123, jak też postanowienie SN z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, opubl. OSNKW 1999/7-8/42). Zatem jeżeli u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić winno założenie racjonalności ustawodawcy to interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by stworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (vide: wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt SA/Wr 390/06, LEX nr 287797). Należy zgodzić się również ze skarżącą, iż stosując zawężającą wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych Minister Finansów naruszył również konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II GSK 23/06, niepublikowany), "z brzmienia art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii". Wskazać należy, iż niezgodne z wymogiem ustawowego ograniczenia swobody działalności gospodarczej jest ustanowienie takiego ograniczenia w drodze interpretacji przepisów ustawy. Wymóg ustawowego źródła ograniczenia swobody działalności gospodarczej nie polega wyłącznie na tym, aby ograniczenie tej swobody miało swoje źródło w ustawie, ale również na tym aby było w niej jednoznacznie wyrażone. Takie rozumienie przepisów art. 22 Konstytucji RP przyjmuje Trybunał Konstytucyjny (patrz: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r. sygn. K 25/97, z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U 19/97, oraz z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. K 23/04) wskazując, iż wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu i obywatela w ramach stosunku publicznego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności. Nadmienić należy, iż z uzasadnienia powołanego zarówno przez stronę skarżącą jak i organ projektu rządowego ustawy o zmianie ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz o zmianie niektórych ustawy (druk sejmowy III kadencji Sejmu nr 1213) nie wynika intencja ustawodawcy zmiany art. 36 omawianej ustawy wskazująca na niemożność wielokrotnego przedłużania zezwolenia. Jednocześnie należy podzielić słuszność zarzutu strony skarżącej co do niezachowania terminu załatwienia sprawy tj. rozpoznania wniosku o przedłużenie omawianego zezwolenia, jednak w ocenie Sądu to naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie organu, zatem nie mogło być podstawą do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.