II GSK 153/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 415/09 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 29 września 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 415/09 oddalił skargę R. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: R. Z. prowadził działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu osobowych usług taksówkarskich w okresie od 19 października 1998 r. do 31 marca 2008 r. Z dniem 1 kwietnia 2008 r. zgłosił zawieszenie działalności. Decyzją z [...] marca 2008 r. zostało określone zadłużenie skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. R. Z. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia. W skierowanym do Sądu Okręgowego w Ł. piśmie z 21 maja 2008 r. wniósł o umorzenie zadłużenia wobec ZUS wraz z odsetkami. Wyrokiem z [...] października 2008 r. Sąd oddalił odwołanie przekazując 1 grudnia 2008 r. wniosek w zakresie umorzenia należności do rozpoznania przez ZUS. W uzupełniającym piśmie z 21 maja 2008 r. skarżący wystąpił o umorzenie zadłużenia wobec ZUS wraz z odsetkami. Prośbę uzasadnił tym, iż w okresach wskazanych w decyzji nie prowadził działalności z powodu uszkodzenia samochodu, który był jego narzędziem pracy. Przebywał także na urlopie lub był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Fakt, iż nie odprowadzał składek w prawidłowej wysokości, spowodowany był nieznajomością przepisów. Po rozpatrzeniu wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej wysokości 7487,87 zł. Decyzją z [...] marca 2009 r., Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę stwierdził, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również odsetki od tych należności, zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Powołując się na art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Sąd rozważał również sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność. W uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umarzane, pomimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a u.s.u.s.). Warunkiem niezbędnym (ale niewystarczającym), jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w określonych w tym przepisie przypadkach. Zdaniem Sądu, decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia, czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Odnosząc się natomiast do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Sąd stwierdził, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Wskazał, że przepisy nie wyjaśniają, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi pkt 1 przepisu, jednakże dokonując wykładni gramatycznej przyjął, że chodzi tu jedynie o niezbędne minimum, natomiast nie o zachowanie pewnego średniego standardu egzystencji. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący otrzymuje stały miesięczny dochód kwotowo wskazany w zaskarżonej decyzji. Podzielając obawy skarżącego, że podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy w pewnym stopniu sytuację materialną jego oraz rodziny, Sąd zgodził się jednocześnie z organem, iż fakt ten nie daje wystarczających podstaw, aby dług umorzyć. Sąd stwierdził, że jedną z przesłanek do umorzenia zaległości, określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego zapłacenie należności. Organ prawidłowo ocenił, że ze sprawy nie wynika, aby skarżący był postawiony w takiej sytuacji. Skarżący nie wykazał również, aby poniósł stratę materialną w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które spowodowałyby, że uiszczenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. W tej sytuacji, dokonując ogólnej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ prawidłowo przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanego oraz wydał decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego, podejmując wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że choć w ograniczonym zakresie, to skarżący jest jednak w stanie, zwłaszcza korzystając z rozłożenia swego zobowiązania na raty, sprostać spłacaniu powstałych zaległości składkowych. R. Z. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie kasacji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 83 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że istotą niekorzystnych decyzji i wyroku stała się ocena zaistnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 pkt 3 i 3a u.s.u.s. odnośnie możliwości umorzenia zaległych składek wobec ZUS. Zwrócił uwagę na wskazane w tym przepisie przypadki: jeżeli nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności lub gdy opłacanie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. R. Z. zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że obowiązek wykazania realnego zaistnienia wskazanych przesłanek spoczywa na powołującym się na nie skarżącym. Z ustaleń w sprawie wynika jednak, iż skarżący przedstawił w tej mierze stosowne dowody i okoliczności, włącznie z precyzyjnym rozliczeniem swego stanu majątkowego. Wynika z nich, iż z uwagi na niezależne okoliczności zaprzestał prowadzenia działalności (uszkodzenie samochodu, który był narzędziem jego pracy). Poza tym przedstawił cały szereg zaświadczeń i szczegółowych okoliczności, z których wynika, że ostatecznie na utrzymanie czteroosobowej rodziny pozostaje mu około 200 zł. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że ZUS przyjął, iż instytucja umorzenia zaległych składek zastrzeżona jest dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek i inne względy społeczne nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. Zdaniem strony skarżącej kwota 200 zł na utrzymanie skarżącego i jego rodziny, to już jest sytuacja szczególnie drastyczna, nie przywołując nawet możliwości dodatkowego obciążenia koniecznością spłaty zaległości wraz z odsetkami. Oceny tego aspektu uzasadnienia brak jest w motywach zaskarżonego wyroku i z tego względu uznać należy, iż wniosek kasacyjny jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada pełnego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. W odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wniesiony środek prawny został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przez błędną wykładnię przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem strony Sąd pierwszej instancji, jako poprawne i prawidłowo przeprowadzone ocenił postępowanie administracyjne. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia prawa materialnego to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W tym wypadku należy wskazać, jak zastosowany przepis należy rozumieć i dlaczego wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwa. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (wskazany w środku prawnym art. 83 ust. 1 pkt 3a wszedł w życie dopiero 1 stycznia 2010 r.) są normami stanowiącymi jedynie o tym, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje dotyczące ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. nie wskazuje żadnych przesłanek, których spełnienie miałoby wpływ na umorzenie należności. Wykładni tego przepisu, jako dotyczącego niekwestionowanej kompetencji Zakładu, nie dokonywał również Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 pkt 3 i 3a u.s.u.s. przez błędną wykładnię przepisów, jest chybiony i wręcz niezrozumiały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wskazywał na nieprzystające do zarzutu skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Mogą się one wiązać z przesłankami wskazanymi w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których zaistnienie może uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek. Dokonana przez organ w tym zakresie ocena dowodów w sprawie, uznana została przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął wystarczające działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniach wydanych decyzji wskazano fakty, które uznano za udowodnione, dowody, którym dano wiarę, oraz przekonująco wyjaśniono przyczyny, dla których odmówiono uwzględnienia wniosku R. Z. Wskazano także na niewykorzystanie przez zobowiązanego możliwości ubiegania się o rozłożenie zadłużenia na raty. Powtarzanie argumentów dotyczących stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym braku procesowych zarzutów kasacyjnych, stanowi niezasadną polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który podkreślał, iż organ podejmował wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do uzupełniania za stronę nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia. Należy zwrócić uwagę, że decyzję w drugiej instancji wydał Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Okoliczność ta nie była podnoszona ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś Prezes ZUS. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wykładni językowej, ale także i systemowej. Norma art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być interpretowana zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy traktować, jako spełniający podobną rolę, co odwołanie. Odwołanie natomiast, na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., rozpoznaje Zakład, a nie Prezes. Decyzję wydaną w następstwie odwołania podpisuje Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. Decydują bowiem kryteria obiektywne, a w szczególności, czy sprawa podlega właściwości organu, którym w niniejszej sprawie był Zakład, oraz czy osoba podpisująca decyzję była uprawniona do reprezentowania danego organu. W tej sytuacji wydana decyzja nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż rozstrzygnięta nią sprawa należy do właściwości Zakładu, za który to Zakład działał Prezes ZUS (osoba podpisująca w jego imieniu decyzję), uprawniony do reprezentowania Zakładu na zewnątrz i do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych w imieniu organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc zobowiązany do podejmowania działań z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.