II OSK 286/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1313/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od W. K. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczące użytkowania pieca grzewczego na paliwo stałe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 20 lutego 2009 r. przeprowadzono oględziny kotła grzewczego, które wykazały, że w pokoju dziennym na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do przewodu kominowego o przekroju 14 x 14 cm został podłączony kocioł wolnostojący, opalany drewnem. Na kominie pod dachem właściciel zamontował metalową nasadę tzw. "strażaka". Z protokołu z dnia 28 lutego 2009 r., nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego M. K. wynika, że objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom Prawa budowlanego, a wykonane konstrukcje i elementy mieszczą się w obowiązujących normach oraz, że piec kominowy został podłączony prawidłowo. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W.K., umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że posiada on wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji, albowiem nie ma normy prawa materialnego, która pozwalałaby przyznać odwołującemu się uprawnienie strony. Zdaniem organu II instancji stroną postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że dotyczą one sfery prawa cywilnego (immisje) i jako takie mogą znaleźć ochronę przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.K., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i uznania jego praw jako osoby trzeciej w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zażądał wyegzekwowania od J. i J. F. budowy komina o wysokości wymaganej przepisami, tak aby spaliny nie zatruwały powietrza w jego domu. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, że w myśl art. 66 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten stanowi regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Adresatem tego nakazu może być w świetle art. 61 Prawa budowlanego jedynie właściciel lub zarządca obiektu. Jednakże w niektórych przypadkach, zwłaszcza w sytuacji umorzenia postępowania przez organ I instancji z powodu, jak twierdzi organ, bezprzedmiotowości, krąg stron postępowania może być szerszy. Skarżący w styczniu 2009 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że w sąsiadującym z jego działką budynku został zainstalowany piec na inne paliwo niż stosowane było dotychczas i twierdził, że spaliny z tego pieca są dla niego, jako sąsiada, bardzo uciążliwe. W wyniku tego zawiadomienia zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie określone w art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, który zarzuca, iż jego nieruchomość jest narażona na negatywne oddziaływanie związane z użytkowaniem sąsiedniego obiektu budowlanego może być uprawniony w świetle art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. Podstawą tego uprawnienia mogłyby być przepisy rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a w szczególności § 142 tego rozporządzenia, w związku z Polską Normą, określającą dopuszczalną minimalną wysokość przewodów kominowych w przypadku sąsiadujących budynków o płaskich dachach. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Sąd uznał, że przyjęcie w sprawie przez organ odwoławczy poglądu, iż strona skarżąca nie legitymuje się prawem do złożenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 66 ustawy Prawo budowlane w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2009 r., wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając w całości powyższy wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W.K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powyższemu wyrokowi Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił: – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie błędnej wykładni, naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zastosowanie błędnej wykładni, – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Organ podkreślił w uzasadnieniu, że orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, iż w art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymywania obiektu budowlanego, którymi są właściciele oraz zarządca nieruchomości i tylko te podmioty legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego i urządzeń z nim związanych. W sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku organ ma obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Skarżący (sąsiad) ma wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętych w opisanym trybie, albowiem nie ma normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać skarżącemu uprawnienia strony. Na straży interesów sąsiadów kwestionowanego obiektu stoi sam przepis art. 66, który obliguje organy nadzoru budowlanego do podjęcia postępowania zawsze, gdy wystąpią przesłanki wydania decyzji nakazowej przewidzianej tym przepisem. Również w przypadku umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego krąg stron postępowania nie może być szerszy. Wobec obligatoryjnego i wiążącego organy nadzoru budowlanego charakteru normy prawnej zawartej w art. 66 Prawa budowlanego nie jest konieczne ani pożądane, aby inne osoby niż właściciel lub zarządca byli stronami postępowania toczącego się na podstawie ww. przepisu. Odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku narusza art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. W.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku i stwierdził, że skarga kasacyjna narusza Prawo budowlane i jego interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, czy przepisy materialnoprawne pozwalają na uznanie W.K. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące użytkowania pieca grzewczego na paliwo stałe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym przy ul. [...] w W. wszczęte zostało z urzędu, na skutek zawiadomienia złożonego przez W.K. – właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu). Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, co wynika z art. 61 pkt 2 ustawy. Wyegzekwowaniu wypełniania powyższych obowiązków przez podmioty wskazane w art. 61 ustawy służy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska albo, że jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo, że jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo że powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia służy przewidziane w art. 66 ust. 1 ustawy nakazanie przez właściwy organ, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Powyższe przepisy określają krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie i nie budzi wątpliwości, że poza właścicielem nieruchomości udział w toczącym się w takiej sprawie postępowaniu może wziąć jedynie zarządca obiektu budowlanego. Wszelkie inne podmioty, w tym również właściciel sąsiedniej nieruchomości, mogą mieć jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, która w razie złożenia przez te osoby zawiadomienia wszczynana jest z urzędu i prowadzona bez udziału tych osób jako stron postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uzyskać więc status strony postępowania administracyjnego można wyłącznie wówczas, gdy wykaże się przysługiwanie interesu prawnego, który oparty jest o konkretny przepis prawa materialnego i z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie, prowadzonej w ramach nadzoru budowlanego, dotyczącej użytkowania pieca grzewczego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. stroną może być właściciel sąsiedniej nieruchomości, który uważa umorzenie postępowania za nieuzasadnione, bowiem jego zdaniem, z uwagi na nieodpowiednią wysokość komina w budynku na sąsiedniej działce spaliny zanieczyszczają powietrze w sąsiedztwie tego budynku. Przepisy rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a w szczególności § 142 tego rozporządzenia dotyczący wyprowadzenia z budynku przewodów kominowych, na które wskazano w zaskarżonym wyroku, nie rodzą dla właściciela sąsiedniej nieruchomości żadnych praw ani obowiązków w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06 (LEX nr 366267), zgodnie z którym po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 i art. 61 ustawy Prawo budowane w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowanego. Nie ma natomiast przeszkód, by właściciel sąsiedniej nieruchomości jeżeli uważa, że występują inne niż rozważane w sprawie przez nadzór budowlany nieprawidłowości związane z użytkowaniem budynku położonego w sąsiedztwie złożył kolejne zawiadomienie bądź gdy uzna, że występuje taka potrzeba wystąpił o ochronę na drodze cywilnoprawnej. Wobec powyższego za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego, gdyż błędna wykładnia tych przepisów doprowadziła w sprawie do ich niewłaściwego zastosowania. W konsekwencji więc słusznie wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem stanowisko Sądu I instancji, kwestionujące zastosowanie przez organ odwoławczy tego przepisu jest w sprawie nieprawidłowe. W orzecznictwie, po podjęciu dniu 5 lipca 1999 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały w sprawie sygn. akt OPS 16/98 o treści: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (ONSA 1999/4/119) nie budzi wątpliwości taki właśnie sposób rozstrzygnięcia w razie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec tego, że zarzuty podniesione na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. okazały się usprawiedliwione możliwe było zastosowanie w sprawie art. 188 tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Wprawdzie bowiem nie jest pozbawiony słuszności zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, jednakże uchybienie to, stanowiące w istocie konsekwencję naruszenia przepisów materialnoprawnych nie stało na przeszkodzie zastosowaniu powyższej regulacji. Uchylając zaskarżony wyrok i oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ze wskazanych wcześniej względów stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że W. K. nie jest stroną prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego postępowania a wobec tego umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznać należało za zgodne z prawem. Zasądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny koszty postępowania sądowego obejmują kwotę 450 zł, na którą składają się należne na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od skarżącego na rzecz organu odwoławczego koszty postępowania kasacyjnego, to jest 250 zł jako zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej i 200 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).