I OSK 4/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 243/08 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 243/08, oddalił skargę E. O. Spółka z o.o. w P. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r., E. S.A. z siedzibą w P., Oddział Dystrybucji Sz. wystąpiła do Starosty S. o wydanie na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) decyzji zezwalającej na udostępnienie części nieruchomości stanowiącej działkę nr[...], położoną w obrębie ewidencyjnym Nr[...] miasta S. przy ul. [...], w celu zapewnienia należytej obsługi i eksploatacji urządzenia elektroenergetycznego w postaci kabla średniego napięcia 15 kV, usytuowanego na przedmiotowym gruncie, wchodzącego w skład jej przedsiębiorstwa. Starosta S. decyzją z dnia [...]czerwca 2007 r., nr[...], odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Starosta S. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr[...], odmówił E. O. Spółka z o.o. z siedzibą w P. Oddział Dystrybucji S. (następca prawny wnioskodawcy) wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z opisanej wcześniej nieruchomości. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] lutego 2008 r.), wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółki, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego Starosta S. podjął należyte działania zmierzające do jednoznacznego stwierdzenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest przeznaczona na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w następstwie tych działań ustalił, co oznacza ujęte we wniosku określenie "wykonanie prac przywracających sprawność urządzenia elektroenergetycznego w postaci kabla średniego napięcia 15 kV -[...] - nr [...] oraz umożliwiających jego należytą obsługę i eksploatację". Organ pierwszej instancji uwzględnił również przepisy ustawy - Prawo budowlane, w szczególności art. 3 pkt 6 tej ustawy i wskutek podjętych czynności ustalił, że E. O. Sp. z o.o. w przedmiotowej sprawie nie będzie ubiegać się o pozwolenie na budowę, zatem w tej sytuacji nie jest niezbędne istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cel danej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził więc, że nie zaistniały wszystkie przesłanki potrzebne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a argumenty odwołującej się nie zasługują na uwzględnienie. Zaznaczył, że ewentualne roszczenia stron powinny być w tym przypadku rozstrzygane w drodze postępowania cywilnego. E. O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., domagając się uchylenia decyzji Wojewody Z. z dnia[...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia[...] listopada 2007 r. Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w świetle zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego w zaskarżonej decyzji, nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczył zezwolenia na udostępnienie części nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]o pow. [...]ha położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta S. będącej własnością J. G. R. w celu zapewnienia obsługi i eksploatacji urządzeń istniejących na tej działce. Do takiego stanu faktycznego nie ma zastosowania przepis art. 124 ust. 1 w związku z art. 124 ust. 6 u.g.n., co trafnie wyłożono w zaskarżonej decyzji. Wobec tego zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznano za chybiony. Zdaniem Sądu organy ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej nie naruszyły art. 6, 7 i 9 k.p.a.. Organy podjęły czynności zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i ustaliły bezspornie, że wniosek z dnia[...]marca 2007 r. nie dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla realizacji nowej inwestycji, ale jego złożenie miało na celu utrzymanie w należytym stanie już istniejących urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Organy ustaliły też, że nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki nr[...] . W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po zrealizowaniu już inwestycji. Z istoty zezwolenia z art. 124 tej ustawy wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego celu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, Lex nr 176112). Sąd podniósł ponadto, że strona skarżąca na poparcie wniosku przytoczyła stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie III CZP 27/02 (OSNC 2003/5/67), do którego istotnie organy nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji, jednak zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, brak ten nie jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał bowiem, że Sąd Najwyższy stwierdził, "że istnieje również wątpliwość, czy art. 124 u.g.n. - będący w strukturze ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z przepisów dotyczących wywłaszczenia - może być zastosowany w sytuacji, gdy inwestycja została już przez Zakład Energetyczny zrealizowana. Wątpliwość ta powstaje na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjmuje, że zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przez inwestora przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia go możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości (a więc z wnioskiem opartym na art. 124 u.g.n.), gdyż cel publiczny został już zrealizowany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94 oraz z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1706/94 niepubl.). Nie przesądzając tej kwestii Sąd zauważył, że skoro inwestycja (stacja transformatorowa w budynku na nieruchomości uczestniczek została zrealizowana za zgodą poprzedniego właściciela, to kolejni właściciele, niezwiązani stanowiskiem poprzednika, mogą obecnie tej zgody odmówić, a wówczas celowe i uzasadnione staje się stosowanie art. 124 u.g.n.)". Z przytoczonego fragmentu powołanego wyroku wynika, że Sąd Najwyższy w żaden sposób nie przesądził jednoznacznie interpretacji art. 124 ust. 1 u.g.n., a jedynie zasygnalizował możliwość odmiennej, od prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładni omawianego przepisu w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, na której wcześniej dokonano inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że podziela w całej rozciągłości stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego i w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Od powyższego wyroku E. O. Sp. z o.o. w Poznaniu wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wskazując następujące podstawy skargi kasacyjnej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie - art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez błędną interpretację, a mianowicie przyjęcie, że zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości wymienionych w tym przepisie urządzeń może zostać wydane wyłącznie przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego dotyczącego realizacji celu publicznego; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nierozpoznanie merytoryczne skargi, w zakreślonych nią granicach, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazując na powyższe, w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego dla pełnomocnika skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji wykładni przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. WSA przyjął bowiem, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po zrealizowaniu już inwestycji, z istoty zezwolenia z art. 124 tej ustawy wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego celu inwestycyjnego. Za podstawę do przyjęcia takiej wykładni Sąd wskazał wyłącznie fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 18 marca 2005 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: OSK 1216/04. Sąd nie odniósł się merytorycznie do zaprezentowanego przez skarżącą stanowiska opartego o orzeczenie Sądu Najwyższego, w którym został wyrażony odmienny pogląd. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Sąd Najwyższy w żaden sposób nie przesądził jednoznacznie interpretacji art. 124 ust. 1 ww. ustawy, a jedynie zasygnalizował możliwość odmiennej, od prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładni tego przepisu w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, na której wcześniej dokonano inwestycji celu publicznego". Nadto skarżąca wskazując brak zasadności interpretacji ww. przepisu dokonanej przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji wskazała na nieuwzględnienie przez organ przepisu art. 112 ww. ustawy, który w ocenie skarżącej daje podstawy do przyjęcia, że ograniczenie prawa własności poprzez wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tejże ustawy może dotyczyć także nieruchomości, na których została uprzednio zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia do dostarczania energii elektrycznej. Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą argumentacji. Skoro WSA w S. uznał, że stanowisko skarżącej jest nietrafne powinien był konkretnie wskazać na jakich w tym zakresie oparł się podstawach. Z powyższych względów skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu orzekającego, że dokonał on kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium jej zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych przez art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie rozpoznał wniesionej skargi co do istoty, która to okoliczność jest aż nader oczywista, gdyż dla jej stwierdzenia wystarczy zapoznać się z treścią sporządzonego przez Sąd I instancji niezwykle lakonicznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że podniesione zarzuty oparte zostały zarówno na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i na podstawie z pkt 2 tego artykułu, to jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do skargi kasacyjnej w tej ostatniej części. Podniesiony w powyższym zakresie zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie merytoryczne skargi w zakreślonych granicach, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. nie naruszył wskazanego przepisu, który wyznacza granice rozpoznania sprawy. Granice te zakreśla przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej decyzji i kontrola tej decyzji pod względem zgodności z prawem dokonana została przez Sąd i instancji w sposób pełny, w ramach wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że stwierdzając w motywach skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest niezwykle lakoniczne nie podniesiono jednocześnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stąd uwaga ta pozostać musi poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Przechodząc do rozważań dotyczących zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie przyjęcie, że zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości wymienionych w tym przepisie urządzeń może zostać wydane wyłącznie przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego dotyczącego realizacji celu publicznego zauważyć trzeba, że nie zostały w sprawie zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji i zaakceptowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w świetle zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego w zaskarżonej decyzji, nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczył zezwolenia na udostępnienie części nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]o powierzchni [...]ha położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta S. będącej własnością J. G. R. w celu zapewnienia obsługi i eksploatacji urządzeń istniejących na tej działce. Do takiego stanu faktycznego nie ma zastosowania przepis art. 124 ust. 1 w związku z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co trafnie wyłożono w zaskarżonej decyzji. Wobec tego stawiany skargą zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewódzki Sąd Administracyjny z powyższych przyczyn uznał za chybiony. Ustosunkowując się do tej samej treści zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej podzielić należało powyższe stanowisko. Zgodnie z art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi są budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W myśl art. 124 ust. 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości wskazanych tam urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości pogląd wyrażony m.in. w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt I OSK 1216/04, że z istoty zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości procesu inwestycyjnego, a wydanie takiego zezwolenia już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu jest niedopuszczalne. Skład orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten podziela i stwierdza, że w żaden sposób oceny tej nie mogło podważyć zawarte w skardze kasacyjnej odwołanie do treści art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że przepisy rozdziału 4 "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Twierdzenie, że z uwagi na to, że w powołanym artykule nie wyłączono przepisu art. 124 ust. 1 ustawy, to w konsekwencji uznać należy, że ograniczenie prawa własności, o którym mowa w tym przepisie może dotyczyć także nieruchomości, na których została uprzednio zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia służącego do dostarczania energii elektrycznej jest nieuprawnione. Niezależnie od tego przepisu uznać trzeba, że z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że zapisy planu nie rozstrzygają o przeznaczeniu istniejącej już inwestycji jako celu publicznego, a dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego. Zauważyć ponadto należy, że chociaż wniosek został w sprawie złożony w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w toku późniejszych wyjaśnień ustalono, że w istocie wnioskodawca domagał się zezwolenia na czynności, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Przyjęty w sprawie pogląd, że obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się do sytuacji, w których starosta na podstawie art. 124 ust. 1 tej ustawy wydał wcześniej decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości zasługuje na aprobatę. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.