IV SA/Wa 909/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., nie uzgadniające projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego K. w rejonie P. w m. G. w kwestii wprowadzenia do kart terenu 002-M/U31 i 004-M/031 zapisu, że w przypadku zamierzeń zlokalizowana obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi w strefie uciążliwości drogi ekspresowej, zarządca terenu nie będzie ponosił kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa drogi. Obowiązek ten dotyczy Gminy lub Inwestorów planowanych na tych terenach inwestycji oraz ich następców prawnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż powyżej wskazana propozycja zapisu nie musi wynikać z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ nie jest to jedyny akt prawny, który określa funkcjonowanie zarządcy drogi publicznej. Zabezpieczenia przeciwakustyczne mogą, lecz nie muszą być elementem drogi publicznej, a ich status określony będzie dodatkowo położeniem w stosunku do pasa drogowego i to czynić może go lub nie urządzeniem związanym z drogą w rozumieniu ww. ustawy. Ponadto art. 20 ustawy o drogach publicznych dotyczy sytuacji utrzymania urządzenia drogowego, a nie jego budowy. Tak więc, jeżeli ekran akustyczny zostanie wybudowany staraniem innego inwestora niż zarządca drogi, to może być utrzymany przez tegoż inwestora czy jego następców, bądź przekazany zarządcy drogi. Organ podniósł także, że hałas drogowy Obwodnicy [...] stanowi zewnętrzny czynnik ograniczający pewne działania, możliwy do skorygowania, ale w sytuacji braku istniejącej zabudowy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to nie jest zadanie zarządcy drogi, lecz inwestora inwestycji planowanych na tym terenie. W związku z powyższym, w ocenie organu, Sygn. akt IV SA/Wa 909/09 przytaczanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w sytuacji braku nowej zabudowy, nie jest właściwe, w przeciwnej bowiem sytuacji, zarządca drogi powinien budować: "raczej tunele drogowe niż drogi naziemne lub od razu wyposażać je w wysokie i bardzo kosztowne ekrany akustyczne, umożliwiające tym samym rozwój wszelkich terenów mieszkaniowych zaraz przy drodze. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta G. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, * art. 107 § 1 kpa poprzez nie powołanie podstawy prawnej, na której organ oparł swoje stanowisko, * art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., z którego jednoznacznie wynika, że utrzymanie drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą należy do zarządcy drogi, * art. 17 pkt. 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie władztwa planistycznego gminy polegające na "dowolnym" narzuceniu zapisów planu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, bądź w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż skarga została skierowana przeciwko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji gdy decyzję w niniejszej sprawie wydał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Nadto skarga została złożona przez Zastępcę Prezydenta Miasta G. ds. Polityki Przestrzennej Pana W. B. Ze złożonego pod podpisem stempla nie wynika natomiast, iż posiada on umocowanie do reprezentowania Prezydenta Miasta G. do zaskarżania decyzji administracyjnych. Sygn. akt IV SA/Wa 909/09 Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie, a wniesiona przez skarżącego skarga stanowi jedynie polemikę z uzasadnieniem stanowiska organu na etapie uzgadniania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. w rejonie P. w mieście G., do sporządzenia którego przystąpiono zgodnie z uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. w rejonie P. w mieście G. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Art.24 ustawy reguluje kwestię trybu dokonywania uzgodnień studium oraz planu miejscowego przez uprawnione organy, wskazując przy tym, że koszt dokonywanych ustaleń ponoszą te organy. Oznacza to, iż zajmując stanowisko negatywne w stosunku do projektu planu miejscowego, właściwy organ wymieniony m. in. w art. 17 pkt 7 ustawy winien określić warunki uzgodnienia oraz podstawę prawną tak określonych warunków, aby uniknąć skutków przewidzianych przez art. 24 ust. 2 tejże ustawy. Sygn. akt IV SA/Wa 909/09 Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Obowiązkowy przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust.2 ustawy, zgodnie z którym plan musi określać: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; stawki procentowe, na podstawie których ustala się tzw. opłatę planistyczną. Z kolei w art. 15 ustawy wskazano, co może być fakultatywnie unormowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Są to: granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; granice terenów pod budowę dużych obiektów handlowych; granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. W związku z powyżej wskazanymi przepisami prawa wskazać należy, że organ uzgadniający projekt planu miejscowego swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Regulacja art. 24 ust.2 ustawy ma na Sygn. akt IV SA/Wa 909/09 celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W konsekwencji nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi równocześnie określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego przedłożonego przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy skutkuje bowiem niemożnością uchwalenia przez właściwą radę projektu planu w zaproponowanym kształcie, ograniczając tym samym w istotny sposób samodzielność planistyczną gminy. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się między innymi na § 11 ust. 1 i 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), odmawiając uzgodnienia projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego K. w rejonie P. w m. G. wskazał, że warunkiem jego uzgodnienia jest uzupełnienie kart terenów 002-M/U31 i 004-M/031 o zapis, że w przypadku zamierzeń zlokalizowana obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi w strefie uciążliwości drogi ekspresowej, zarządca terenu nie będzie ponosił kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa drogi. Zdaniem Sądu, z przytoczonego powyżej art. 15 ust. 2 i 3 ustawy nie można wyinterpretować, aby wskazany przez organ warunek uzgodnienia projektu planu, mieścił się w materii regulowanej planem miejscowym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ uzgadniający nie ma podstawy prawnej do żądania od organu gminy wprowadzenia do projektu planu zapisu dotyczącego wskazania podmiotu obowiązanego do ponoszenia kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami związanymi z sąsiedztwa drogi, gdyż przepisy ustawy nie upoważniają rady gminy do stanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm w tym zakresie. Badając legalność zaskarżonego postanowienia wskazać należy również, iż art.138§1 pkt 1 i 2 k.p.a. wyczerpująco określa rodzaje rozstrzygnięć, które mogą być podejmowane na jego podstawie. W myśl powołanej normy organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżony akt (pkt 1). Uprawniony jest także, by uchylając w Sygn. akt IV SA/Wa 909/09 całości lub w części rozstrzygnięcie organu niższego stopnia w tym zakresie orzec co do istoty sprawy jak również uchylając w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji umorzyć postępowanie pierwszej instancji (pkt 2). Tak określone rodzaje rozstrzygnięć są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w powołaniu na art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. wydał rozstrzygnięcie, którym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. nie uzgadniające projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego K. w rejonie P. w m. G. w kwestii wprowadzenia do kart terenu 002-M/U31 i 004-M/031 zapisu, że "W przypadku zamierzeń zlokalizowana obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi w strefie uciążliwości drogi ekspresowej, zarządca terenu nie będzie ponosił kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa drogi. Obowiązek ten dotyczy Gminy lub Inwestorów planowanych na tych terenach inwestycji oraz ich następców prawnych." Z powyższego wynika, że zaskarżone postanowienie nie uzgadnia projektu planu w zakresie, w jakim nie zawiera on rozstrzygnięcia sugerowanego przez organ uzgadniający. Oznacza to, że organ odmówił uzgodnienia projektu planu w odniesieniu do zapisu, którego w tym projekcie nie ma. Przyjąć należy, że rozwiązanie takie - wbrew intencji organu - nie wywołuje żadnych skutków prawnych. O ile organ zamierzał zakwestionować niezamieszczenie sugerowanych przez siebie zapisów, winien był odmówić uzgodnienia całości projektu planu, ewentualnie jego części przewidującej możność zagospodarowania terenów przyległych do drogi, z tej racji, że nie zawierają wszystkich niezbędnych postanowień. Powyższe podnosi jednakże Sąd wyłącznie z racji czysto formalnych, albowiem, jak to już wcześniej wyłożono, możliwość skutecznego zakwestionowania z powyższych przyczyn projektu planu nie istnieje. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt. 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.