I OSK 243/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1027/09 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1027/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny sprawy: rozkazem karnym z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] Komendant Wojewódzki MO w P. ukarał C. B. karą wydalenia z organów MO za spowodowanie pod wpływem alkoholu wypadku samochodowego, w którym obrażenia odniósł skarżący oraz jadąca z nim pasażerka. Rozkaz ten został utrzymany decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...]. W konsekwencji tego, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]stycznia 1978 r., wydanym na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r., Nr 23, poz. 136), Komendant Wojewódzki MO w P. zwolnił C. B. z organów MO z dniem 7 grudnia 1977 r. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 1980 r., sygn. akt II K 350/80, Sąd Rejonowy w Wągrowcu uniewinnił C. B. od popełnienia zarzucanego mu czynu. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Pile z siedzibą w Chodzieży z dnia 29 maja 1981 r., sygn. akt II Kr 122/81. Decyzją z [...] marca 1982 r. Komendant Wojewódzki MO w P. wznowił postępowanie dyscyplinarne przeciwko C. B., ale pismem z [...] czerwca 1982 r. skarżący został poinformowany przez [...] Gabinetu Ministra Spraw Wewnętrznych o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta o ukaraniu skarżącego wydaleniem ze służby. Decyzją z dnia [...] marca 1999 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na wniosek skarżącego, na podstawie art. 154 K.p.a., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...]grudnia 1977 r. nr [...], utrzymującą w mocy karę dyscyplinarną wydalenia skarżącego ze służby i wymierzoną przez Komendanta Wojewódzkiego MO w P. rozkazem karnym z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr Komendant Wojewódzki Policji w P. uchylił rozkaz karny nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. o wydaleniu skarżącego z organów MO i umorzył postępowanie dyscyplinarne. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w P. stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego MO w P. z [...] stycznia 1978 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby został wydany z naruszeniem przepisu prawa wynikającego z treści art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., ale z uwagi na treść art. 146 § 1 kpa nie uchylił powyższego rozkazu z powodu upływu pięcioletniego okresu przedawnienia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 929/01, oddalił skargę na decyzję z [...] lutego 2001r. Pismem z dnia [...] lipca 2000 r. C. B. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu z dnia [...] stycznia 1978 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego MO w P. z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...]. Podkreślając zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., organ wskazał, że skoro uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] zostało uznane za przesłankę rozpatrzenia sprawy w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 929/01, to nie ma podstaw do uznania tego faktu za przesłankę stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Ponadto organ zaznaczył, że istotą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest uznanie, że nieważność istniała już w dacie wydania weryfikowanej decyzji, a nie dopiero od daty jej weryfikacji. Natomiast w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 1978 r. o zwolnieniu C. B. ze służby w MO funkcjonowała w obrocie prawnym prawomocna decyzja odwoławcza (z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...]) o utrzymaniu w mocy kary wydalenia ze służby, będąca podstawą faktyczną wydania rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 1978 r. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. Na tę decyzję C. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące wielokrotne pogwałcenie norm prawa materialnego i procesowego, wydawanie sprzecznych ze sobą decyzji, brak uznania decyzji Ministra z [...] marca 1999 r., rażące pogwałcenie norm Konstytucji, prawa międzynarodowego i ustaw o Policji, art. 5 K.c., art. 365 i 366 K.p.c. Skarżący podkreślił, że pomimo wyroku uniewinniającego go od zarzutu popełnienia przestępstwa, które stanowiło jedyną podstawę wymierzenia kary i zwolnienia ze służby, nadal utrzymywane są skutki rozkazu karnego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1027/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę C. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazał, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, a w efekcie działań organu może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd pierwszej instancji zgodził się z ustaleniami organów, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego MO w P. z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...], gdyż rozkaz ten został wydany jako ustawowa konsekwencja rozkazu karnego z [...] grudnia 1977 r. nr [...] o wydaleniu skarżącego z organów MO i istniał w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 1978 r. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej obowiązującej w dniu wydania zarówno rozkazu karnego, jak i rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusza zwalniało się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Zatem Komendant Wojewódzki MO w P. był ustawowo zobligowany do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu C. B. ze służby. Zdaniem Sądu, nie zmienia tego późniejszy wyrok uniewinniający skarżącego od czynu, za który został ukarany rozkazem karnym. Sąd zauważył ponadto, że wyroki sądów powszechnych uniewinniające skarżącego stanowiły podstawę uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1977 r. utrzymującej w mocy rozkaz karny Komendanta Wojewódzkiego MO w P. z dnia [...] grudnia 1977 r. o ukaraniu karą dyscyplinarną wydalenia C. B. ze służby (decyzja z [...] marca 1999 r. nr [..]). Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 2000 r. nr [...], stwierdzająca, iż rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby został wydany z naruszeniem przepisu prawa wynikającego z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., natomiast z uwagi na upływ pięcioletniego okresu przedawnienia, określonego w art. 146 § 1 K.p.a. nie uchylił tego rozkazu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2001 r. a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 929/01 oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył C. B., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – radcę prawnego A. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, nie wskazując jednak na żadne konkretne przepisy oraz na czym to naruszenie miałoby polegać. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto tej kwestii. Wskazano jedynie, że "z uwagi na niejednolite orzecznictwo dotyczące sposobu obliczania terminu do złożenia skargi kasacyjnej w przypadku przyznania skarżącemu prawa pomocy, niniejsza skarga zostaje złożona już na tym etapie postępowania celem zachowania upływającego terminu do złożenia skargi, przy czym skarżący zastrzega sobie prawo do uzupełnienia niniejszej skargi w przyszłości". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że niniejsza skarga kasacyjna została złożona w dniu 10 grudnia 2009 r., to jest w ostatnim – 30 dniu – zakreślonym ustawowo dla dokonania tej czynności. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby składany był wniosek o przywrócenie terminu. Pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył "uzupełnienie skargi kasacyjnej", stanowiące w istocie w swej formie i treści skargę kasacyjną. Zarzucono zaskarżonemu wyrokowi z dnia 20 października 2009 r. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w tym przepisie, bowiem, zdaniem skarżącego stanowi ono powielenie rozważań organów administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił bowiem swoich rozważań, a ogólnikowo jedynie stwierdził, ze zgadza się z rozstrzygnięciami podjętymi przez organ administracji. Na koniec pełnomocnik z urzędu skarżącego ponowił argument dotyczący rozbieżności w orzecznictwie co do sposobu obliczania terminu do złożenia skargi kasacyjnej w przypadku przyznania skarżącemu prawa pomocy oraz wskazał, że w niniejszej sprawie prawo pomocy przyznano skarżącemu dopiero w dniu 7 grudnia 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, stawianym dla pisma w postępowaniu sądowym, o których mowa w art. 46 tejże ustawy, a dodatkowo spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla tego środka zaskarżenia. Wymaganiom tym przypisuje się charakter materialny i należy do nich: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Rozróżnienie wymagań formalnych i materialnych jest istotne, gdyż o ile braki formalne mogą zostać usunięte, to niespełnienie wymagań materialnych prowadzi do stwierdzenia niedopuszczalności skargi kasacyjnej. Są to bowiem braki, które wyłączają możliwość zakwalifikowania pisma jako skargi kasacyjnej, wykluczają dopuszczalność ich uzupełnienia, powodując niedopuszczalność kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 467). Wskazać należy, że zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, iż w świetle art. 183 § 1 wskazanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, winny być one prawidłowo określone w samej skardze. Należy zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym sąd uchybił, uzasadnić zarzut ich naruszenia, a w razie zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Nie może też ich uzupełniać, ani dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem naruszenia innych przepisów niż wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem ograniczony określonymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. W związku z tym skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, gdyż nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Dlatego też ustawodawca w art. 175 § 1-3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wniesiona przez C. B., a sporządzona przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, nie spełnia wymagań materialnych, określonych w art. 176 powołanej ustawy, jako, że nie wskazuje żadnej z ustawowych podstaw kasacyjnych, wymienionych w treści art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji, skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania za autora skargi kasacyjnej nie wskazanych przez niego przepisów oraz samodzielnego stawiania hipotez co do ewentualnego kierunku zaskarżenia kwestionowanego orzeczenia, uznać należy, że tak sporządzona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona i podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W tym miejscu podkreślić należy, że uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej (wskazanie konkretnych przepisów prawa, których naruszenia – zdaniem skarżącego – dopuścił się Sąd pierwszej instancji) nie może nastąpić w terminie późniejszym niż w terminie zakreślonym dla wniesienia samej skargi kasacyjnej. Po upływie tego terminu można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu tejże skargi. W niniejszej natomiast sprawie mamy do czynienia właśnie z sytuacją, w której pełnomocnik z urzędu skarżącego kasacyjnie uzupełnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów (naruszonych przepisów) złożył po terminie przewidzianym dla wniesienia samej skargi. Wskazać także wypada, że ustanowienie adwokata z urzędu w ostatnim dniu do wniesienia skargi kasacyjnej lub nawet po tym dniu, stanowi skuteczną podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, który to pogląd jest utrwalony w orzecznictwie. Nie znajduje zatem uzasadnienia argument dotyczący terminu, w którym pełnomocnik dowiedział się o wyznaczeniu go pełnomocnikiem z urzędu w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku z art. 180 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. .