III SA/Gl 784/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej Dyrektor ARiMR), rozpatrując odwołanie A.P., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. (dalej Kierownik ARiMR) z dnia [...] r. nr [...], którą organ ten w wyniku wznowienia postępowania uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oraz odmówił stronie przyznania płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] r. A.P. zwrócił się o przyznanie na rok 2005 płatności bezpośredniej do gruntów rolnych. Strona zadeklarowała do płatności powierzchnię użytków rolnych w wysokości 2,72 ha. Wśród działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne strona podała między innymi działkę nr [...] o powierzchni 0,35 ha wskazując, że znajduje się tam "pastwisko trwałe". Po przeprowadzeniu kontroli wniosku pod kątem kompletności i zgodności danych oraz korekty wniosku przez stronę Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] r. przyznał stronie za 2005 r. płatności z tytułu JPO ([...] zł) i UPO ([...] zł). Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie złożyła od niej odwołania. W dniach [...] r. została przeprowadzona w gospodarstwie rolnym strony kontrola w ramach deklarowanego obszaru do płatności na rok [...]. Kontrola ta była przeprowadzona bez obecności strony. Z protokołu kontroli wynika między innymi, że działka rolna położona na działce ewidencyjnej [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., gdyż była zadrzewiona, czyli że w tym zakresie wystąpił błąd o kodzie DR10 i DR18. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą ostateczną decyzją. Jako nową okoliczność podał informacje zawarte w powyższym protokole kontroli. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik ARiMR, działając na mocy art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił dotychczasową decyzję w całości oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni w wysokości 2,72 ha w stosunku do stwierdzonej wynoszącej 2,06 ha z powodu wykluczenia całej powierzchni działki ewidencyjnej [...] (brak utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r.). Wyliczył przy tym, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną wynosiła powyżej 30 % powierzchni stwierdzonej, dlatego powołując się na przepisy wspólnotowe odmówił przyznania płatności. W odwołaniu z dnia [...] r. strona podniosła zarzuty: 1/ błędu w zakresie ustaleń faktycznych polegającego na przyjęciu, że działka nr [...] była obsadzona drzewami; w tym zakresie strona wskazała, że na tej działce nigdy nie rosły i nie rosną żadne drzewa, lecz jedynie kilka krzewów stanowiących naturalną ostoję dla zwierząt i będącą zagospodarowaną jako pastwisko, 2/ naruszenia art. 6 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6 poz.. 40 z późn. zm.) poprzez oparcie decyzji na protokole kontroli, niespełniającym warunków powołanych przepisów polegających na braku podpisów na tym protokole osób przeprowadzających kontrolę oraz podmiotu kontrolowanego, 3/ naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie podmiotu kontrolowanego o kontroli i pozbawienie go możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, co zdaniem strony doprowadziło do opisania w protokole kontroli nie działki ewidencyjnej nr [...] lecz działki sąsiedniej nie należącej do podmiotu kontrolowanego i nie zadeklarowanej we wniosku, która istotnie obsadzona jest drzewami, 4/ naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sposób polegający na prawdziwych ustaleniach. W toku postępowania odwoławczego, tj. w dniu [...] r. została przeprowadzona kontrola sprawdzająca w gospodarstwie strony. O tej kontroli strona również nie była poinformowana. Wyniki kontroli zostały ujęte w protokole z dnia [...] r., który został dołączony do akt postępowania jako dowód w sprawie. W protokole tym stwierdzono, że na działce [...] znajduje się teren nieużytkowany rolniczo od kilkunastu lat, porośnięty licznymi drzewami i krzewami oraz że działka ta leży na terenach kopalnianych w sąsiedztwie gruntów nie użytkowanych rolniczo oraz lasu. Stwierdzono też, że w obrębie tej działki znajduje się wyrobisko porośnięte drzewami oraz utwardzona kamieniami ścieżka przecinająca działkę. Do tego protokołu zostały dołączone mapki z opisami stwierdzonego stanu, zdjęcia cyfrowe tych terenów oraz pisemne oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich, co do użytkowania przez stronę spornej działki. Raport z kontroli został podpisany przez inspektorów terenowych, a jego kopia została przesłana stronie. Rozpatrując to odwołanie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, opisując ustalenia wynikające z protokołów przeprowadzonych kontroli stwierdził, że zachodziły podstawy do przyjęcia, że określona działka ewidencyjna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia strony o przeprowadzonych kontrolach w terenie zauważył, że kontrole zostały dokonane na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i że takie kontrole z udziałem, czy bez udziału strony, są tak samo poprawne i skuteczne. Jeśli chodzi o zarzut błędnej lokalizacji spornej działki, to uznano go za bezpodstawny, ponieważ, zdaniem organu, wyniki kontroli sprawdzającej potwierdziły, że podczas kontroli zasadniczej została skontrolowana działka rolna w obrębie działki ewidencyjnej nr [...], a nie jak stwierdziła strona w obrębie działki sąsiedniej nr [...]. W skardze z dnia [...] r. decyzji organu odwoławczego strona zarzuciła: 1/ błędne ustalenia faktyczne, tak jak w odwołaniu, jeśli chodzi o fakty, czy zadeklarowana działka [...] pozostawała w dobrej kulturze rolnej, 2/ naruszenie art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 Komisji Europejskiej (WE) oraz art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, a także art. 9 i art. 10 k.p.a poprzez nie poinformowanie skarżącego o miejscu i terminie kontroli odbytej w dniach [...] r. i uniemożliwienia mu udziału w kontroli, przez co, zdaniem strony, kontrolą nie była objęta działka nr [...], lecz inna działka na co skarżący nie miał wpływu, a także nie umożliwienie mu podpisania protokołu kontroli. 3/ naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sposób rzetelny polegający na prawdziwych ustaleniach na działce zadeklarowanej przez skarżącego, 4/ naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów ze świadków na okoliczność, że na działce nr 928/134 wypasane były konie i kozy, czyli że była użytkowana jako pastwisko i nie jest ani lasem, ani też nieużytkiem oraz że nie wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, dlaczego dowodom tym nie dano wiary. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenia podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 20 października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i stwierdził, że dokonywanie ustaleń faktycznych dotyczących [...] r. w latach [...] jest spóźnione. Zaznaczył przy tym, że w przypadku spornej działki nie doszło do naniesienia jej do ewidencji sporządzanej między innymi na podstawie zdjęć lotniczych. Pełnomocnik organu odwoławczego wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w dniu [...] r. wykonano zdjęcie lotnicze spornej działki i przedłożył Sądowi oryginalny wydruk z ewidencji, którego kopię przekazano pełnomocnikowi strony skarżącej. Oświadczył przy tym, że dokumentacja ta była uwzględniana przez organ odwoławczy w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tego pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że widoczna na zdjęciu droga została wykonana dopiero w [...] r., dlatego przedłożona dokumentacja nie mogła istnieć w dniu kontroli. Natomiast strona skarżąca oświadczyła, że zakreślona na mapie działka nie jest działką, o którą chodzi w tej sprawie, gdyż sporną działką jest działka granicząca z wyrobiskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Tym samym, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. W stosunku do decyzji ostatecznych obowiązuje zasada trwałości, która jest zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. Celem wprowadzenia tej zasady jest stabilizacja opartych na decyzjach skutków prawnych zwłaszcza dla ochrony praw nabytych, czego wymaga status państwa prawnego, określony w art. 2 Konstytucji. Jednakże w celu wyeliminowania ostatecznych decyzji, które są obciążone kwalifikowanymi wadami ustawodawca przewidział nadzwyczajne środki ich wzruszeń. Ogólne ich wymienienie nastąpiło w powyższym przepisie w zdaniu drugim, a szczegółowe regulacje zostały zawarte w przepisach art. 145 – art. 165 k.p.a. Są to następujące instytucje: wznowienie postępowania, uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. W ramach każdego z tych środków istnieją odrębne przesłanki, których zaistnienie warunkuje zastosowanie danej instytucji poprzez przeprowadzenie postępowania, czy to na wniosek strony, czy to poprzez działanie organu administracyjnego z urzędu. W przypadku wznowienia postępowania przy wykładni art. 145 § 1 k.p.a., czy to na wniosek, czy też z urzędu, należy mieć na uwadze to, że wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych i nie może być wykorzystane do merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja takiego postępowania. Zasadniczo postępowanie wznowieniowe toczy się w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, a dopiero w dalszej kolejności, jeśli wystąpią takie przyczyny, co do sposobu rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a.). Ustalając przyczyny wznowienia i podstawy rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracyjny jest zobowiązany zachować wszelkie obowiązujące w tym zakresie przepisy, jak i przepisy postępowania w tym zasady ogólne postępowania. Przede wszystkim organ ma za zadanie dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, który będzie stanowił podstawę faktyczną wydanej decyzji, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy dokonując jego oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wszystko to winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w części faktycznej, gdzie się wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się opiera oraz podaje przyczyny, z powodu których innym dowodom odmawia wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 ust. 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy są zobowiązane zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Natomiast stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Jeśli chodzi o postępowania dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej i przepisach ustaw krajowych, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.) obowiązującego na dzień wydania w przedmiotowej sprawie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że (podkreślenia i pogrubienia Sądu) w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. organy administracyjne podały art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i fakt ujawnienia nowej okoliczności w sprawie istniejącej, a nie znanej organowi pierwszej instancji w dniu wydania tej decyzji polegającej na nie pozostawaniu zadeklarowanej działki rolnej o powierzchni 0,31 ha, mieszczącej się w obrębie zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr [...], w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Wskazując na to organy powołały się między innymi na ustalenia zawarte w protokołach kontroli przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania w dniach [...] r. i w toku postępowania odwoławczego dnia [...] r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, w tym przypadku wznowienia postępowania, winien przede wszystkim jeszcze raz ocenić, ale już we własnym zakresie, czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia będąca powodem wszczęcia takiego postępowania przez organ pierwszej instancji, a następnie uchylenia ostatecznej decyzji. W ramach tego może w granicach dopuszczalnych przez prawo przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Dopiero, gdy organ ten będzie mógł wykazać dowodowo, że podana przesłanka wznowienia postępowania w sprawie występuje, a tym samym, że są podstawy uchylenia ostatecznej decyzji, będzie mógł w drugiej kolejności orzekać co do istoty sprawy po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym zakresie. W praktyce postępowanie dowodowe dotyczące tych etapów postępowania toczy się równolegle, co nie zmienia faktu, że skutki wynikające z oceny zebranego materiału dowodowego muszą mieć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu we właściwej kolejności. Logicznie rzecz biorąc wadliwość decyzji od strony procesowej w części dotyczącej podstaw uchylenia ostatecznej decyzji będzie automatycznie rzutowała na prawidłowość drugiej części decyzji, a mianowicie orzeczenia, co do istoty sprawy. Taką też kolejność oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przyjął Sąd. W ramach tego dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy odnoszący się do oceny pierwszego etapu postępowania w sprawie wznowienia. Organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, a mianowicie, że w określonym momencie nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej działka rolna mieszcząca się w obrębie zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr [...]. Strona od początku postępowania twierdziła, powołując się na swoje doświadczenie zawodowe geodety i mapę ewidencyjną, że kontrolujący dokonując czynności oględzin działki zaklasyfikowali i opisali, jako nie użytkowaną rolniczo, sąsiednią działkę ewidencyjną nr [...] zamiast działki właściwej nr [...]. Strona konsekwentnie twierdziła, że zadeklarowana działka stanowi pastwisko, na której nie rosły i nie rosną żadne drzewa, tylko istnieje kilka krzewów będących naturalną ostoją dla zwierząt. Wątpliwości swe strona wyraziła w odwołaniu i podtrzymała w skardze, a także na rozprawie dnia 20 października 2009 r., kiedy pełnomocnik organu odwoławczego przedłożył wydruk z ewidencji wraz ze zdjęciem lotniczym spornego terenu, stwierdzając, że sporna działka graniczy z wyrobiskiem. Wątpliwości te mogły zostać wyjaśnione tylko poprzez kontrolę w terenie z udziałem strony, w trakcie której strona mogłaby wyraźnie wskazać miejsce położenia zadeklarowanej działki rolnej i ewidencyjnej. Natomiast w niniejszej sprawie, jak wynika z dokumentów, ani w pierwszej kontroli z [...] r., zwanej przez organy zasadniczą, której wyniki były podstawą wznowienia, ani w drugiej sprawdzającej, dokonanej na etapie postępowania odwoławczego w [...] r., strona nie brała udziału, gdyż nie była informowana o ich terminach. W przypadku takich wątpliwości fakt przesłania sporządzonych raportów z kontroli stronie nie spełnia swoich funkcji, ponieważ strona nie ma już możliwości bezpośredniego odniesienia się i zgłoszenia uwag do opisów określonych części działek w czasie samych czynności kontrolnych w terenie. Z odwołania pośrednio wynika, że strona żąda przeprowadzenia czynności kontrolnych z jej udziałem. Mimo zgłoszonych zarzutów naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania i pośrednio złożenia żądania przeprowadzenia określonych czynności kontrolnych organ odwoławczy, dokonując czynności weryfikujących ustalenia wynikające z kontroli zasadniczej za pośrednictwem wyznaczonego podmiotu, nie zawiadomił o nich strony. Jeśli chodzi o kontrole na miejscu, to nie ma obowiązku zapowiedzenia ich stronie. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 (obowiązującym do 23 grudnia 2007 r.) z zasady mogły one być przeprowadzane bez uprzedzenia, ale jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, to można było zawiadomić o nich stronę z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum nie przekraczającym 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Podobnie od dnia 24 grudnia 2007 r. stanowi art. 23a ust. 1 tego rozporządzenia w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale minimum wyprzedzenia wyznaczono na czas nie przekraczający 14 dni. W związku z tym wprawdzie organ odwoławczy nie naruszył przepisów dotyczących przeprowadzenia kontroli bez powiadomienia strony kontrolowanej, wbrew zarzutom skargi, ale naruszył ogólne zasady postępowania wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mianowicie nie zapewnił stronie czynnego udział w postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym w toku postępowania odwoławczego, co nie zagrażało celowi tej kontroli, a poprzez to nie podjął też niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poza tym, w takich okolicznościach, gdzie strona kwestionowała w odwołaniu prawidłowość czynności dokonanych w terenie w [...] r., między innymi prawidłowość klasyfikacji działki z powodu braku jej udziału w tych czynnościach (zgłaszając w tym zakresie dorozumiane żądanie dopuszczenia jej do takich czynności na przyszłość), to po doręczeniu protokołu kontroli, a przed wydaniem decyzji, organ odwoławczy winien poinformować stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym bardziej, że - jak wskazał pełnomocnik na rozprawie – organ odwoławczy wydając decyzję korzystał z dodatkowego dowodu jakim jest zdjęcie lotnicze danego terenu wykonane dnia [...] r. Z dowodem tym strona nie została zaznajomiona, dlatego nie mogła się do niego odnieść. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na załatwienie sprawy, ponieważ ewentualne ustalenie w terenie z udziałem strony, że jednak kontrolujący popełnili błąd, co do klasyfikacji położenia spornej działki, a w następstwie tego i utrzymania jej w dobrej kulturze rolnej, prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia, tzn. umorzenia wszczętego postępowania w sprawie wznowienia postępowania ze względu na brak dopuszczalności wznowienia. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy organ wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia postępowania mimo braku dopuszczalności (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, komentarz do art. 151; wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 r., SA/Wr 185/83, ONSA 1983/1/37). W takiej sytuacji organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w oparci o tak niepełny i wadliwie zebrany materiał dowodowy naruszył powyższe przepisy postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie prawa od strony procesowej w zakresie istnienia podstaw wznowienia, czyli podstaw uchylenia ostatecznej decyzji, wiąże się równocześnie z tym, że na tym etapie postępowania nie było podstaw do orzekania co do istoty sprawy poprzez odmowę przyznania właściwych świadczeń. Tym samym odniesienie się przez Sąd do rozstrzygnięcia w części merytorycznej należy uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracyjny, w ramach etapu badania wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania, winien przede wszystkim przeprowadzić kontrolę działki nr [...] z udziałem skarżącego i przy prawidłowym określeniu jej położenia w odniesieniu do działki nr [...], której właściciel nie jest ustalony. Przed przeprowadzeniem kontroli weryfikującej należy przesłuchać wnioskodawcę na okoliczność posiadania działki, jej nabycia i wydania przez poprzedniego właściciela oraz dokonywanych na niej upraw czy sposobu wykorzystywania. Organ winien również załączyć do akt sprawy zdjęcie lotnicze spornej działki, które zostało przedłożone na rozprawie. Poza tym przed wydaniem decyzji w sprawie organ winien zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania i poinformować o prawie zaznajomienia się z aktami postępowania i składania dalszych żądań lub wniosków dowodowych. Jednoznaczne ustalenie rzeczywistego położenia i poddanie ocenie kultury rolnej spornej działki wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy i objętej wnioskiem pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, co do podstaw uchylenia ostatecznej decyzji, a dopiero w drugiej kolejności, co do istoty sprawy, tzn. istnienia podstaw obniżenia i odmowy płatności wnioskowanych dopłat za 2005 r. W świetle tych zaleceń organ odwoławczy oceni, czy czynności te będą wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jeśli tak, to będzie zobowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie przeprowadzi właściwe postępowanie we własnym zakresie i wyda stosowną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w myśl art. 152 P.p.s.a. Natomiast koszty postępowania w kwocie [...] zł ([...] zł - wpis sądowy, [...] zł oraz 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa) zasądził na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a.