II SA/Wa 658/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA – Joanna Kube, Protokolant – Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia z dniem 1 września 2006 r. – oddala skargę – Komendant – Rektor [...] w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (bez numeru), działając na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189), z dniem 1 września 2006 r. przyznał E. G. uposażenie w wysokości [...] zł, na które składa się uposażenie według grupy 14 w kwocie [...] zł, z tytułu wysługi lat (14% – wzrastający z dniem 1 stycznia 2007 r.) w kwocie [...] zł i dodatek za posiadany stopień służbowy w kwocie [...] zł. W odwołaniu z dnia 22 stycznia 2009 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniosła, że nie istnieje oznaczenie organu, jak w zaskarżonej decyzji, o nazwie "[...] w W." i dalej wskazała, iż decyzja jest nieważna z mocy prawa, bowiem podpisująca tę decyzję Z. B. nie jest Rektorem – Komendantem [...] w myśl art. 127 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), bowiem upływ jej kadencji nastąpił z dniem 31 stycznia 2008 r. oraz z uwagi na przekroczenie ustawowego wieku 70 lat. Ponadto na dzień wydania decyzji ona sama nie pełniła służby w Szkole, lecz w Komendzie [...] Państwowej Straży Pożarnej w W. i w tej sytuacji Rektor – Komendant [...] nie mógł wydać wobec niej zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego zarzuciła, że zaskarżona decyzja działa wstecz oraz nie naliczono jej dodatku służbowego, a ponadto w żaden sposób jej nie uzasadniono i nie pouczono o prawie odwołania, zaś na koniec odniosła się do innych, toczących się wobec niej postępowań i nieprawidłowości w nich występujących. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że nie posiada ona żadnego uzasadnienia i nie jest wiadome, czym kierował się organ przy jej wydaniu i w dalszej części wskazał organowi pierwszej instancji rozważenie kwestii możliwości wydawania decyzji na podstawie nieobowiązującego już przepisu prawnego i określania uprawnienia z datą wsteczną, a przede wszystkim, czy w ogóle istnieje potrzeba wydawania decyzji w tym przedmiocie, skoro sądy administracyjne uchyliły wszystkie uprzednie decyzje o mianowaniu na inne stanowisko i w konsekwencji skarżąca nie utraciła tego stanowiska. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów budzi wątpliwości ustalenie dodatku służbowego w stawce zerowej, bowiem nie przewiduje się pozbawienia strażaka tegoż dodatku w całości, zaś organ odwoławczy nie jest w stanie prawidłowo uzasadnić rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, nawet po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. G. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 § 2 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie ustosunkował się do właściwości organu w zakresie braku umocowania Z. B. do zajmowania stanowiska Rektora oraz z uwagi na fakt, że w czasie wydania decyzji nie pełniła już służby w Szkole [...] w W. Skoro zaś organ nie odniósł się do powyższych uchybień stanowiących – zdaniem skarżącej – rażące naruszenia prawa, to nie mógł jej skierować do organu pierwszej instancji celem merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że Szkoła [...] jest uczelnią służb państwowych (§ 1 ust. 2 Statutu Szkoły), której rektorem – stosownie do art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), jest funkcjonariusz wyznaczony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej i nie jest to organ kadencyjny pochodzący z wyboru, lecz pełni on swoje obowiązki w stosunku służbowym (nie w stosunku pracy) na podstawie aktu wyznaczenia ministra spraw wewnętrznych i administracji, zaś Z. B. została wyznaczona na stanowisko Rektora – Komendanta aktem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. i do dnia dzisiejszego nie została z tego stanowiska odwołana. Ponadto pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem decyzja kasacyjna organu drugiej instancji eliminuje z obiegu prawnego decyzję organu pierwszej instancji, zatem postępowanie nie zostało zakończone merytoryczną decyzją rozstrzygającą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Te zatem zasady zakreślają generalnie granice postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, bowiem w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to więc, co do zasady, że organ odwoławczy działa jako organ o charakterze reformacyjnym, jednak tylko w sytuacji, kiedy wystarczy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast zobowiązany jest on do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, kiedy okaże się, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, bądź też kiedy organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami i nie przeprowadził postępowania w celu ich uzyskania, co w gruncie rzeczy musiałoby być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Innymi słowy mówiąc, przedstawione powyżej wadliwości nie mogą być konwalidowane przez organ drugiej instancji, który w istocie musiałby przeprowadzić rozpoznanie sprawy we własnym zakresie i w ten sposób naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, a w konsekwencji pozbawiłoby się stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy. W niniejszej natomiast sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że decyzja Komendanta – Rektora [...] w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. (bez numeru) nie zawiera żadnego uzasadnienia co powoduje, że w konsekwencji nie są znane jakiekolwiek motywy jej wydania i tym bardziej jest ona niezrozumiała jeśli zważy się na fakt wydania jej na podstawie nieobowiązujących przepisów oraz przy istniejących wątpliwościach co do samego faktu jej wydania. Stąd też przyznać należy rację organowi drugiej instancji, że nie sposób jest uzasadnić ją w postępowaniu odwoławczym, nawet po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego. Wobec powyższego zasadnym było – w ocenie Sądu – uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w postępowaniu odwoławczym zaistniały poważne wątpliwości zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego, których nie sposób uzupełnić przez dodatkowe postępowanie dowodowe, a w konsekwencji zreformować ją. W związku z powyższym nie sposób dopatrzyć się – wbrew zarzutom skarżącej – rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, zaś nie ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących właściwości organu pierwszej instancji, nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i to tym bardziej, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę na nowo, ma obowiązek zbadać swoją właściwość w myśl art. 19 k.p.a. Na marginesie dodać tylko należy, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji wydał już nową decyzję, która przeszła tok instancji i stała się przedmiotem ponownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.