VI SA/Wa 1187/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania (w sprawie rezerwacji częstotliwości) oddala skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie dwóch rezerwacji częstotliwości, z których każda obejmuje 25 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 45 MHz, z zakresu 880,1 – 890,1 MHz i 925,1 – 935,1 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia [...] grudnia 2023 r. Powyższe postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne. W dniu [...] czerwca 2008 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 25 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 45 MHz, z zakresu 880,1 – 890,1 MHz i 925,1 – 935,1 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia [...] grudnia 2023 r. W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie skarżąca Spółka i inne podmioty stające do przetargu, w tym m. in. C. S.A. z siedzibą w [...], złożyły po dwie oferty. Po ogłoszeniu [...] listopada 2008 r. przez Prezesa UKE wyników przetargu, ww. spółki złożyły wnioski o rezerwację objętych przetargiem częstotliwości. Pismem z [...] listopada 2008 r., Prezes UKE zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie dwóch rezerwacji częstotliwości w ww. zakresie. W dniu [...] listopada 2008 r. P. Sp. z o.o. – dalej skarżąca Spółka, wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, z uwagi na złożenie wniosku przez C. S.A. o unieważnienie przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 25 dupleksowych kanałów radiowych, z odstępem dupleksowym 45 MHz, z zakresu 880,1 – 890,1 MHz i 925,1 – 935,1 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do [...] grudnia 2023 r. Jako uzasadnienie zawieszenia postępowania, skarżąca Spółka wskazała art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa. W ocenie strony skarżącej w sprawie niniejszej ma miejsce zagadnienie wstępne, które powoduje, że Prezes UKE jest zobowiązany zawiesić postępowanie w sprawie rezerwacji do czasu rozpatrzenia wniosków o unieważnienie przetargu. W ocenie skarżącej Spółki, wydanie decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości przed zakończeniem postępowania o unieważnienie przetargu spowodowałoby daleko idące skutki w zakresie trwałości decyzji rezerwacyjnej oraz pewności obrotu. Chodzi tu zarówno o konsekwencje w postaci ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji oraz pozbawienie beneficjenta decyzji rezerwacyjnej wynikających z niej uprawnień (art. 118d ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego), jak i o naruszenie uprawnień innych podmiotów, które w ramach relacji biznesowych zaangażowane zostałyby w proces wykorzystywania zarezerwowanych częstotliwości. W wyniku rozpoznania ww. wniosku, organ wydał postanowienie z [...] grudnia 2008 r., którym odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 97 § 1 Kpa., który zawiera katalog przesłanek obligujących organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie organu, w badanej sprawie, żadna z tych przesłanek nie zachodzi, w szczególności ta wskazana przez skarżącą Spółkę jako podstawa prawna zawieszenia postępowania. Organ uznał, że wszystkie postępowania administracyjne, dotyczące postępowania przetargowego oraz rezerwacji częstotliwości po przetargu, którego wyniki ogłoszono w dniu [...] listopada 2008 r. toczą się przed jednym organem administracji, tj. przed Prezesem UKE. Organ zwrócił uwagę na przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wynikać ma, że dokonanie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu jest niezależne od ewentualnego postępowania w sprawie unieważnienia przetargu, w przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba stanowienia przez ustawodawcę, że unieważnienie przetargu jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji. W ocenie organu, wyraźnym zamiarem ustawodawcy było oddzielenie obu tych spraw, skoro w stosunku do nich organ ma prowadzić dwa odrębne postępowania. Zatem uregulowania ustawy przesądzają, iż kwestia unieważnienia przetargu nie jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy rezerwacji częstotliwości prowadzonej po zakończeniu przetargu. Stwierdzono również, że podjęcie rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie rezerwacji częstotliwości nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie unieważnienia przetargu. Tym samym organ uznał, że wskazana przez skarżącą Spółkę przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości nie jest zagadnieniem wstępnym. Następnie skarżąca Spółka oraz uczestnik – P. S.A., złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...] grudnia 2008 r. W ich uzasadnieniu poparły całość argumentacji wyrażonej we wnioskach o zawieszenie postępowania rezerwacyjnego. Dodatkowo P. S.A. wskazała, że kontynuowanie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, pomimo wpłynięcia do organu co najmniej trzech wniosków o unieważnienie przetargu, jest błędem proceduralnym, skutkującym między innymi brakiem możliwości prawidłowego rozdysponowania częstotliwości, będących przedmiotem przetargu. Skarżąca Spółka natomiast podniosła, że postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest sprawa unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości. Obie spółki wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie. Pozostali uczestnicy postępowania w pismach ze stycznia i marca 2009 r. ustosunkowali się wobec złożonych wniosków, podnosząc, że wszczęcie postępowania z wniosków o unieważnienie przetargu nie stanowi wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes UKE postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r., utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska w pełni powtórzył swoje wcześniejsze argumenty i wywody prawne. Skarżąca Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2009 r., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca ponowiła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rezerwacji częstotliwości wobec wszczęcia postępowania w sprawie o unieważnienie przetargu, - art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – dalej pt., - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreśliła, że jedynym sposobem zagwarantowania, by równoległy przebieg postępowań w sprawie rezerwacji częstotliwości oraz unieważnienia przetargu nie naruszał podstawowych zasad porządku prawnego, jest rozstrzyganie w przedmiocie rezerwacji częstotliwości dopiero wtedy, gdy wyniki przetargu staną się "ostateczne", (tj. wniosek o unieważnienie przetargu nie zostanie złożony bądź też decyzja Prezesa UKE odmawiająca unieważnienia przetargu stanie się ostateczna). Zdaniem skarżącej efekt taki może zapewnić albo wszczęcie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości po tym, gdy wyniki przetargu staną się "ostateczne", albo zawieszenie do tego momentu wszczętego już postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, dodając, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego, a zarzuty naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 206 pt., nie mają usprawiedliwionych podstaw. Uznał również, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, przeprowadzono w sposób wszechstronny analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ nie naruszył przepisów prawa, tak przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w zaskarżonym postanowieniu nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił też argumentację na poparcie zajętego stanowiska. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zastosował właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości Sądu ich interpretacja dokonana przez organ. Organ nie naruszył także przepisów postępowania administracyjnego. Podstawowym zarzutem podnoszonym przez skarżącą w skardze jest naruszenie przez organ przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości z zakresu 880,1 – 890,1 MHz i 925,1 – 935,1 MHz wbrew niebudzącemu wątpliwości występowaniu okoliczności, które stanowią przesłanki uzasadniające obowiązek organu administracji do zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W jej ocenie kwestię prejudycjalną stanowiła okoliczność rozpoznania przez organ wniosku o unieważnienie przetargu. Rzeczą organu było więc zbadanie, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania oraz czy wskazana przez skarżącą okoliczność stanowi zagadnienie wstępne. Przepis art. 97 Kpa. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Jedną z nich, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., stanowi uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i istnienie zależności między tymże uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nadmienić należy, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Analiza tego terminu pozwala przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach..., s. 92; por. także wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., I SA/Lu 1291/97, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, niepubl.) zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wymogu bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Powyższe rozważania odnieść należy do przepisów Prawa telekomunikacyjnego regulujących kwestię przeprowadzenia przetargu oraz postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Prawidłowa wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. będzie bowiem możliwa dopiero po uwzględnieniu specyfiki tych postępowań, ich regulacji prawnych. W dniu 27 lutego weszła w życie ustawa z dnia 12 stycznia 2007 roku o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z dnia 12 lutego 2007r.). Znowelizowane zostały przepisy działu IV gospodarowanie częstotliwościami i numeracją, rozdziału I gospodarowanie częstotliwościami, poprzez doprecyzowanie przepisów kwestie powyższe regulujące. Przepisy Prawa telekomunikacyjnego oraz wydanego na podstawie art. 120 ustawy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 30 stycznia 2007 roku w sprawie przetargu oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. z dnia 8 lutego 2007 r.) regulują w sposób jasny i precyzyjny postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości oraz, w przypadku takiej konieczności, przeprowadzenia konkursu oraz przetargu. I tak zgodnie z art. 116 ust. 1 pkt 2 pt. w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja, zostaje wyłoniony w drodze przetargu, którego przebieg reguluje powyższe rozporządzenie. Przepisem art. 1 pkt 6 ustawy o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne wprowadzony został art. 118 a - d pt. Przetarg przeprowadza Prezes UKE, dokonując oceny złożonych ofert zgodnie z wytycznymi wskazanymi w art. 118a pt. Następnie po ogłoszeniu wyników przetargu albo konkursu organ właściwy prowadzi jedno postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości, o czym stanowi art. 118c ust. 2 pt. Tryb unieważnienia przetargu został uregulowany w art. 118d ustawy pt., zgodnie z którym: 1. Prezes UKE z urzędu lub na wniosek uczestnika przetargu albo konkursu złożony w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu albo konkursu, w drodze decyzji, unieważnia przetarg albo konkurs, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników przetargu albo konkursu. 2. Uczestnikowi przetargu albo konkursu od decyzji w sprawie unieważnienia przetargu albo konkursu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa UKE, a po wyczerpaniu tego trybu, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 3. Uczestnikowi przetargu albo konkursu nie przysługuje inny tryb kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w przetargu albo konkursie, niż określony w ust. 1 i 2. 4. Unieważnienie przetargu albo konkursu stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości dokonanej po przeprowadzeniu tego przetargu albo konkursu. 5. Prezes UKE uznaje, w drodze decyzji, przetarg albo konkurs za nierozstrzygnięty, jeżeli: • żaden z uczestników nie spełnił warunków uczestnictwa w przetargu albo konkursie bądź nie osiągnął minimum kwalifikacyjnego, jeżeli zostało określone w dokumentacji, • w terminie wskazanym w dokumentacji do przetargu albo konkursu nie przystąpił żaden podmiot. Jak wynika z powyższej regulacji prawnej, w przepisach ustawy Prawo telekomunikacyjne regulujących tryb prowadzenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, nie ma przepisu prawa, który uzależniałby prowadzenie tego postępowania od wydania rozstrzygnięcia w sprawie unieważnienia przetargu. Postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się dalej mimo toczącego się postępowania o unieważnienie przetargu. Dopóki więc przetarg nie zostanie prawomocnie unieważniony, postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się nadal, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia pozostają w obrocie prawnym. Dopiero prawomocna decyzja o unieważnieniu przetargu wywiera wpływ na toczące się postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział instytucję o szczególnym charakterze – wznowienie postępowania. Z uwagi więc na tę szczególną regulację prawną przewidzianą ustawą Prawo telekomunikacyjne, zdaniem Sądu, toczące się postępowanie o unieważnienie przetargu pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. Potraktowanie toczącego się postępowania o unieważnienie przetargu jako zagadnienia prejudycjalnego, w świetle obowiązującego Prawa telekomunikacyjnego, jest więc wyłączone. W przeciwnym wypadku proces decyzyjny Prezesa UKE zmierzający do rezerwacji częstotliwości byłby sparaliżowany. Celem zmian ustawodawczych i takiej właśnie regulacji prawnej było z pewnością zapewnienie ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami arbitralnymi. Dowodzi tego taka właśnie regulacja prawna. Oczywiście operatorzy mają prawo podważania niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć. W przypadku osiągnięcia takiego celu nie są pozbawieni ochrony swoich praw, gdyż mogą skorzystać z przysługującej im, wskazanej powyżej, instytucji wznowienia postępowania. Reasumując, zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo orzekł w zaskarżonym postanowieniu, iż kwestia unieważnienia przetargu nie jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy rezerwacji częstotliwości prowadzonej po zakończeniu przetargu oraz, że nie wystąpiły inne przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. uzasadniające zawieszenie postępowania. Brak bowiem prawnej możliwości zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości z tego powodu, że uczestnik przetargu zakwestionował rozstrzygnięcie podjęte w sprawie unieważnienia przetargu. Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy prawo telekomunikacyjne nie jest zasadny. Podkreślenia wymaga, że Prezes UKE dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego, rozważył wszelkie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, ustalił właściwe ich znaczenie, prawidłowo dokonując subsumcji. Prawidłowo ustalił też następstwa prawne (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007r. II SA55/00). Nie można więc postawić Prezesowi UKE zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, orzekł jak w wyroku.