VII SA/Wa 1154/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi A. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia J. W., M. B. oraz A. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2009 r. Nr-[...] nakładające na A. B., M. B., A. R., J. W. obowiązek przedstawienia, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, oceny technicznej w zakresie przyczyn powstania zaciemnień na ścianach i suficie w lokalu nr [...] i [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W., sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z aktualną opinią kominiarską sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje lub uprawnienia - uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej obowiązku przedstawienia opinii kominiarskiej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje lub uprawnienia, w pozostałej części, tj. dotyczącej obowiązku przedstawienia oceny technicznej utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, miało następujący przebieg. W związku z pismem Radnego [...] [...] A. J. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. dokonali w dniu [...] lutego 2009 r. oględzin budynku położonego przy ul. [...] [...] w W. W toku kontroli ustalono, że jest to budynek mieszkalny wielorodzinny, II kondygnacyjny, podpiwniczony, w którym są zamieszkałe 3 lokale. Stwierdzono, że budynek jest zniszczony długoletnim użytkowaniem, na elewacjach widoczne są w pasie cokołu zawilgocenia (mech) dookoła budynku, ściany budynku z widocznymi zawilgoceniami na dużych powierzchniach, zaciemnione zarówno lokalach zasiedlonych, jak i w pustostanach. Stwierdzono także, że szczególnie zniszczony jest odcinek w całym budynku przy pionie kanalizacyjnym (na każdym piętrze zmurszały strop typu Kleina - wokół pionu kanalizacyjnego). Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. W lokalach piece i kuchnie węglowe - nieużytkowane. Oględziny dokonane w lokalu nr [...] usytuowanym na parterze budynku wykazały, że w całym lokalu są wilgotne zaciemnienia na dużych płaszczyznach sufitów i ścian oraz to, że wykonana z desek podłoga jest zmurszała (w przedpokoju i wc –miejscowo). Okna stare skrzynkowe zniszczone długoletnim użytkowaniem - zmurszałe, wypaczone. W lokalu nr [...] wilgotne zaciemnienia widoczne są w kuchni na ścianie zewnętrznej, jak i w narożach ścian, sufitów i podłóg. Identyczne zaciemnienia występują w pozostałych pomieszczeniach tego lokalu. Ustalono, że lokale nr [...] i [...] są ogrzewane elektrycznie, pomimo iż w lokalach tych znajdują się piece węglowe. Użytkownik lokalu nr [...] oświadczył, że piece węglowe nie są użytkowane ze względu na niedrożne przewody kominowe. Podczas oględzin współwłaściciel budynku A. B. przedłożył do wglądu książkę obiektu założoną dnia 31 marca 2004 r., protokół ze sprawdzenia :instalacji elektrycznej z dnia 17 listopada 2006 r. (która została dopuszczona do eksploatacji) - oraz przegląd ogólnobudowlany 5-letni z dnia 2 sierpnia 2004 r. bez stwierdzonych zagrożeń. Z opinii kominiarskiej nr [...] sporządzonej w dniu 23 maja 2007 r. wynika, że przewody kominowe na czas kontroli były drożne i miały ciąg dobry. Mając na uwadze ustalenia poczynione podczas w/w kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Nr-[...] nałożył na A. B., M. B., A. R., J. W. obowiązek przedstawienia, w terminie 3 miesięcy od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne, oceny technicznej w zakresie przyczyn powstania zaciemnień na ścianach i suficie w lokalu nr [...] i [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W., sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z aktualną opinią kominiarską sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje lub uprawnienia. W uzasadnieniu podkreślono, że oględziny pozwalają ocenić tylko zewnętrzny stan budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. W., M. B. oraz A. B. Po rozpoznaniu w/w zażalenia, zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że zażalenie zasługuje częściowo na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w nim podniesionych. Organ opisał ustalenia poczynione podczas kontroli budynku przy ul. [...] [...] w W. przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2009 r. i wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2., tj. zapewnić bezpieczne użytkowanie i odpowiedni stan techniczny obiektu. Do obowiązków właściciela (zarządcy) obiektu należy dokonywanie okresowych przeglądów i kontroli wymaganych przepisami, prowadzenie książki obiektu oraz przechowywanie dokumentacji związanej z obiektem budowlanym - art. 62 i nast. w/w ustawy. Wskazał także, że na mocy art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. W związku z powyższym w celu uzyskania protokołów okresowej kontroli przewodów kominowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy winien był wezwać właściwe osoby do ich przedstawienia, a dopiero w razie braku takich dokumentów powinien zastosować art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj. nakazać przeprowadzenie kontroli oraz żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W trybie art. 81c ust. 2 wymienionej ustawy organ nie mógł żądać protokołów z okresowych kontroli obiektu. W ocenie organu odwoławczego zasadne było natomiast nałożenie przez organ I instancji na właścicieli spornego obiektu obowiązku przedłożenia oceny technicznej, która pozwoliłaby wskazać przyczyny powstania zaciemnień i sposób ich usunięcia, bowiem podczas oględzin można było jedynie określić stan zewnętrzny budynku. Przedłożenie wymaganego dokumentu pozwoliło by zaś organowi orzec merytorycznie w kwestii stanu technicznego budynku. Odnosząc się pozostałych argumentów podniesionych w zażaleniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów w zakresie praw lokatorskich. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył A. B. i M. B. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., iż prawo własności domu przy ul. [...] [...] w W. została im odebrana przez państwo w 1948 r. i państwo przez lata nie dbało ani o remonty bieżące, ani też o elewację budynku. Reszty zniszczeń dokonali przez lata użytkownicy budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. B. i A. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Podstawą materialnoprawną postanowienia kontrolowanego przez Sąd w niniejszej sprawie był art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane na podstawie, którego ustawodawca upoważnił organy administracji architektoniczno - budowlanej i ograny nadzoru budowlanego do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dostarczania informacji lub udostępniania odpowiednich dokumentów niezbędnych tym organom do wykonywania ich zadań. Zauważyć należy, iż przepis ten znajduje się w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, wśród przepisów kompetencyjnych, określających podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego i określa uprawnienia jakimi dysponują organy nadzoru budowlanego i na mocy których mogą żądać od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz do skonkretyzowania sytuacji strony postępowania. Celem takiego działania organu jest ustalenie stanu technicznego obiektu, bowiem przepis ten nie daje podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, kiedy z mocy przepisu szczególnego organ administracji architektoniczno – budowlanej lub nadzoru budowlanego żąda dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przewiduje możliwość nałożenia przez organ obowiązku przedstawienia środków dowodowych w postaci oceny technicznej lub ekspertyzy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ma on również zastosowanie w przypadku gdy stan całego obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego. Wymienione wyżej wątpliwości jednak muszą być poparte ustaleniami stanu faktycznego, tj. przeprowadzeniem przez organ administracyjny kontroli obiektu budowlanego. Z takiej czynności organ winien sporządzić protokół z wizji lokalnej, w którym wskazuje okoliczności, które jego zdaniem powodują uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku i jego wpływu na bezpieczeństwo. Wskazać trzeba, iż jedynie ustalenia stanu faktyczne dokonane w wyżej opisany sposób mogą stanowić przesłankę do nałożenia obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przy czym nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., a jedynie jest uzupełnieniem materiału dowodowego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. dokonali w dniu 17 lutego 2009 r. oględzin budynku położonego przy ul. [...] [...] w W. W toku kontroli ustalono, że jest to budynek mieszkalny wielorodzinny, II kondygnacyjny, podpiwniczony, w którym są zamieszkałe 3 lokale. Stwierdzono, że budynek jest zniszczony długoletnim użytkowaniem, na elewacjach widoczne są w pasie cokołu zawilgocenia (mech) dookoła budynku, ściany budynku z widocznymi zawilgoceniami na dużych powierzchniach, zaciemnione zarówno lokalach zasiedlonych, jak i w pustostanach. Stwierdzono także, że szczególnie zniszczony jest odcinek w całym budynku przy pionie kanalizacyjnym (na każdym piętrze zmurszały strop typu Kleina - wokół pionu kanalizacyjnego). Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. W lokalach piece i kuchnie węglowe - nieużytkowane. Oględziny dokonane w lokalu nr [...] usytuowanym na parterze budynku wykazały, że w całym lokalu są wilgotne zaciemnienia na dużych płaszczyznach sufitów i ścian oraz to, że wykonana z desek podłoga jest zmurszała (w przedpokoju i wc –miejscowo). Okna stare skrzynkowe zniszczone długoletnim użytkowaniem - zmurszałe, wypaczone. W lokalu nr [...] wilgotne zaciemnienia widoczne są w kuchni na ścianie zewnętrznej, jak i w narożach ścian, sufitów i podłóg. Identyczne zaciemnienia występują w pozostałych pomieszczeniach tego lokalu. Ustalono, że lokale nr [...] i [...] są ogrzewane elektrycznie, pomimo iż w lokalach tych znajdują się piece węglowe. Użytkownik lokalu nr [...] oświadczył, że piece węglowe nie są użytkowane ze względu na niedrożne przewody kominowe. Podczas oględzin współwłaściciel budynku A. B. przedłożył do wglądu książkę obiektu założoną dnia 31 marca 2004 r., protokół ze sprawdzenia :instalacji elektrycznej z dnia 17 listopada 2006 r. (która została dopuszczona do eksploatacji) - oraz przegląd ogólnobudowlany 5-letni z dnia 2 sierpnia 2004 r. bez stwierdzonych zagrożeń. Z opinii kominiarskiej nr [...] sporządzonej w dniu 23 maja 2007 r. wynika, że przewody kominowe na czas kontroli były drożne i miały ciąg dobry. Organ wydając kontrolowane postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. powołał się na zły stan techniczny budynku, zwłaszcza istnienie zaciemnień i wskazał, że w wyniku dokonanych oględzin można określić tylko zewnętrznie stan budynku, dlatego też niezbędne jest nałożenie na współwłaścicieli budynku obowiązku przedłożenia oceny technicznej, która wykaże przyczyny powstania zaciemnień i sposób ich usunięcia. W tej sytuacji należy uznać, iż ustalony przez organy stan faktyczny całkowicie uzasadniał zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego. Nie jest przy tym istotna kwestia zawinienia ani związek przyczynowy pomiędzy działaniem podmiotów, na które obowiązek ten został nałożony, a wystąpieniem stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydania postanowienia przez organ nadzoru budowlanego. Stany faktyczne wyczerpujące normę art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mogą bowiem nastąpić z przyczyn leżących po stronie osób trzecich jak również np. z powodu siły wyższej. Odnosząc się do argumentacji skargi, iż prawo własności domu przy ul. [...] [...] w W. zostało skarżącym odebrane przez państwo w 1948 r. i państwo przez lata nie dbało ani o remonty bieżące, ani też o elewację budynku, a reszty zniszczeń dokonali przez lata użytkownicy budynku, wskazać również należy, iż krąg podmiotów, które mogą zostać obciążone obowiązkiem, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane został wymieniony w art. 81c ust. 1 tej ustawy i zawiera: uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę budynku. Wobec faktu, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego nie było związane z prowadzeniem procesu budowlanego, z kręgu tych podmiotów wykluczeni są uczestnicy procesu budowlanego, a co za tym idzie organ mógł obowiązkiem dostarczenia ekspertyz i ocen technicznych obciążyć właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt. Skarżący M. B. i A. B. są współwłaścicielami przedmiotowego budynku, a zgodnie z art. 81 c ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z powyższym organ prawidłowo skierował właśnie do współwłaścicieli zaskarżone postanowienie. Pogląd taki został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyroku z dnia 22 września 1989r., sygn. akt IV SA 327/89, przyjęto, że: "(...) w sprawach, w których obowiązek dotyczy na przykład usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej obciąża aktualnego właściciela, bez względu na to, czy właścicielem stał się z mocy umowy, czy też dziedziczenia (...)" (LEX nr 10116). Ponownie podkreślić trzeba, że postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz ma jedynie charakter dowodowy. Ekspertyza jest dopiero wstępnym etapem dla podjęcia dalszych działań przez organy i na podstawie jej treści organ rozstrzygnie sprawę merytorycznie. To oznacza, że przedmiotowe postanowienie jest rozstrzygnięciem wstępnym, zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.