II SA/Rz 299/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...), Nr (...). II SA/Rz 299/09 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. J. M. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego dla dzieci A., K., M., A. i J. M. wraz z dodatkami: z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (dla M., A. i J.), rozpoczęcia roku szkolnego (dla A., M., K. i A.) oraz podjęcia przez dziecko (A. M.) nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 656,41 zł., wobec określonej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139 poz. 992 ze zm.) dopuszczalnej kwoty 504 zł. U podstaw jego wyliczenia znalazły się dochody rodziny osiągnięte w 2006 r. w łącznej wysokości 32 446,72 zł. netto (dochody J. M. 27 430,04 zł, jej męża R. M. 1 960,84 zł., dochód z gospodarstwa rolnego 3 055,84 zł.) oraz dochód osiągnięty przez R. M. w 2007 r. w wysokości 1891 zł. miesięcznie. W wyniku odwołania wniesionego przez J. M., decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września 2007 r. została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia SKO wskazało naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak przedstawienia wyczerpującego i matematycznego sposobu wyliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni, mimo że kryterium to przesądziło o wydaniu decyzji odmownej, a także potrzebę wykazania, iż dochód miesięczny uzyskany w 2007 r. przez R. M. stanowi dochód w rozumieniu art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe, Wójt Gminy w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał decyzję, którą ponownie odmówił J. M. uwzględnienia jej wniosku ze względu na przekroczenie dochodu (656,41 zł. miesięcznie/osobę w rodzinie wobec dopuszczalnego kryterium dochodowego 504 zł.). Do przeliczenia dochodów organ wziął pod uwagę roczne dochody rodziny wnioskodawczyni w 2006 roku w kwocie 32446,72 zł. oraz kwotę miesięcznego dochodu jej męża w 2007 r. (1891 zł.) związanego z podjęciem przez niego zatrudnienia (łącznie 4 594,89 zł.). SKO, po rozpoznaniu wniesionego przez J. M. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania i wskazując w jego uzasadnieniu, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki utraty bądź uzyskania dochodu oraz nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu argumentów (w odwołaniu J. M. podniosła, że w przypadku jej rodziny nie nastąpiło uzyskanie dochodu, a jedynie zmiana jego źródła). W dniu [...] maja 2008 r. Wójt Gminy wydał kolejną decyzję (Nr [...]) odmawiającą J. M. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego ze względu na przekroczenie dochodu (654,92 zł. miesięcznie/ osobę w rodzinie). W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że mąż J. M. w okresie od 14 września do 15 października 2006 r. otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych, następnie podjął trwające do 15 kwietnia 2007 r. zatrudnienie, od 16 kwietnia do 30 maja 2007 r. pobierał zasiłek chorobowy, od 1 czerwca do 1 lipca 2007 r. zasiłek dla bezrobotnych, a od dnia 2 lipca 2007 r. ponownie podjął zatrudnienie. Dochód z ostatniej podjętej pracy jako otrzymywany w dniu składania wniosku o świadczenia rodzinne, tj. 30 lipca 2007 r. oraz w dniu wydawania decyzji powiększył dochód rodziny, spełniając kryterium z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2008 r. została także uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] i przekazana do ponownego rozpoznania z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisom postępowania, tj. brak zapewnienia J. i R. M. możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (w dniu 20 maja 2008 r. doręczono im zawiadomienie w tym przedmiocie z oznaczonym 7-dniowym terminem i jednocześnie wydano objętą odwołaniem decyzję). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wójt Gminy kolejny raz wydał J. M. decyzję odmawiającą jej prawa do świadczeń rodzinnych ze względu na brak spełnienia ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do ich przyznania. W dniu [...] października 2008 r. SKO, decyzją Nr [...]- analogicznie do wcześniejszych rozstrzygnięć - ponownie uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zostało wskazane, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, tj. nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi z art. 107 § 3 Kpa. Organ w dalszym ciągu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki utraty dochodu; jeżeli w jego ocenie nie zachodzą, winien to w treści uzasadnienia umotywować. W dniu [...] grudnia 2008 r. zapadła kolejna decyzja odmowna Wójta Gminy (Nr [...]) co do świadczeń, o przyznanie których ubiegała się J. M. Powodem odmowy było jak przy wcześniejszych decyzjach przekroczenie kryterium dochodowego, stwierdzone na podstawie ponownego przeliczenia dochodu uzyskanego przez wnioskodawczynię i jej męża w 2006 i 2007 roku. Organ dokonał także analizy przesłanek utraty dochodu w 2006 r. i jego nabycia w 2007 r. z tytułu podjęcia pracy zarobkowej przez męża J. M. Sytuacja dochodowa R. M. w 2006 r., który najpierw utracił zatrudnienie, w kolejności prawo do zasiłku dla bezrobotnych a następnie podjął pracę, nie spełnia przesłanek utraty dochodu. Jednocześnie analiza przesłanek nabycia przez niego dochodu w 2007 r. potwierdziła ich spełnienie (posiadanie zatrudnienia, utrata pracy i pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, ponowne podjęcie pracy zarobkowej) i zasadność uwzględnienia w podstawie do obliczenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego dochodu w kwocie 1891 zł. miesięcznie, jako uzyskiwanego w momencie złożenia wniosku o świadczenia rodzinne i nadal posiadanego. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu wnioskodawczyni zakwestionowała sposób obliczenia dochodu swojej rodziny wskazując, iż organ podwójnie policzył dochód jej męża twierdząc, że nie zachodzą przesłanki utraty dochodu za rok 2006. W związku z tym do dochodu męża za 2006 rok dodatkowo doliczył kwotę 1891 zł. z lipca 2007 r. jako dochód uzyskany. Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. W podstawie prawnej swojej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art.5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 lit. b i c i art. 3 pkt 24 c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz na § 17 ust. 2 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 58 poz. 401), która to decyzja jest przedmiotem skargi. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium nawiązując do treści powołanych w podstawie prawnej decyzji regulacji prawnych odniosło się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych uznając, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i należycie uzasadnił swoje stanowisko. Dochód rodziny w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wyniósł 4 584,46 zł. na osobę w rodzinie, tj. 654,92 zł. miesięcznie na jedną osobę i przekracza ustawowe kryterium (504 zł.) o kwotę 150,92 zł. Organ odwoławczy nawiązał również do kwestii prawa do zasiłku rodzinnego w sytuacji utraty i uzyskania dochodu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła sytuacja opisana w § 17 ust. 2 rozporządzenia i tym samym nie można pomniejszyć dochodu rodziny wnioskodawczyni o dochód uzyskany przez jej męża (zgodnie z tym przepisem, nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała innych dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy). Z brzmienia § 18 ust. 1 rozporządzenia wynika natomiast, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych; taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanym przypadku i organ I instancji zobowiązany był doliczyć do dochodu rodziny za 2006 rok wartość świadczenia uzyskanego przez R. M. w lipcu 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2009 r. wniosła J. M. wskazując, że w 2006 r. dochód jej rodziny wyniósł 386,27 zł. /osobę miesięcznie (obejmował dochód jej, męża i uzyskany z gospodarstwa rolnego). Doliczenie do niego przez GOPS dochodu jej męża z lipca 2007 r. było jego podwójnym naliczeniem. Jeżeli dochód męża z lipca 2007 r. był dochodem uzyskanym, to organ powinien jednocześnie wykazać jego utratę w roku poprzednim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając okoliczności i argumentację jak w wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn całkowicie odmiennych niż zostało w niej podniesione. Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a., nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt /decyzja, postanowienie/ wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 1 lit.a-c P.p.s.a./ lub stwierdzenia jego nieważności /art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a./ eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu /art.151 P.p.s.a./. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w takim właśnie zakresie, Sąd uznał ,że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania art. 145a, k.p.a. które to uchybienie wprawdzie niezawinione przez organy orzekające w sprawie Sąd uwzględnia z urzędu dlatego też wyeliminował w/w decyzje z obrotu prawnego. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku /Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm./ zwana ustawą oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu w sprawach o świadczenie rodzinne /Dz.U. z 2005 r. Nr 105 poz. 881/ zwane rozporządzeniem. Stosownie do art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje rodzicowi, jeżeli przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie przekracza kwoty 504,00 zł. Warunek kryterium dochodowego należy do podstawowych pozytywnych przesłanek umożliwiających nabycie prawa do zasiłku rodzinnego. Warunek ten wynika z założenia ustawodawcy, iż celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ustanawiając granicę kryterium dochodowego w wysokości 504,00 zł, ustawodawca przesądził o tym, które rodziny wymagają w jego ocenie nieodzownej pomocy publicznej w postaci zasiłku i dodatków, a które samodzielnie nie mogą sprostać zadaniom wynikającym z utrzymywania dzieci. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany i sprowadza się do stwierdzenia faktu, że J. M. w dniu 30 lipca 2007 r złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego dla dzieci A., K., M., A., J. wraz z dodatkami z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej /dla M., A., J./ rozpoczęcia roku szkolnego /dla A., M., K./ oraz podjęcia przez dziecko/ A./ nauki w szkole poza miejscem zamieszkania wykazując, że dochód rodziny siedmioosobowej w roku poprzedzającym okres zasiłkowy tj. w 2006 roku wynosi 32,446,72 zł miesięczny na członka rodziny wynosi 368,27. Organy orzekające w sprawie z uwzględnieniem art. 3 pkt 2 i pkt 24, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1-3 i 4a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. nr 139, poz. 992/ oraz § 17 ust. 1 i 2 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, do dochodu skarżącej doliczyły wynagrodzenie męża skarżącej za miesiąc lipiec 2007 rok w kwocie 1891 zł, która to kwota przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 150,92 gr. Wyjaśnienia wymagają zapisy ustawy i rozporządzenia, które określają warunki jakie należy spełniać do uzyskania uprawnienia do zasiłku rodzinnego oraz dodatków. Z przepisu art. 3 pkt 2 ustawy wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres świadczeń rodzinnych. Z kolei art. 5 ust. 4 i 4 a ustawy stanowi, że - uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony i dochód uzyskany, przy czym definicje uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy, wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenie rodzinne świadczeniobiorców. Jednocześnie w art. 23 ust.5 ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową do określenia rozporządzenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych , wstrzymanie, lub zawieszenie wypłaty tych świadczeń rodzinnych. Na podstawie § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r organy orzekające w sprawie powiększyły dochód rodziny o miesięczna kwotę uzyskaną przez męża skarżącej za lipiec 2007 rok w kwocie 1891 zł mimo, ze wniosek skarżącej dotyczył okresu zasiłkowego wrzesień 2007 – sierpień 2008 co zgodnie z definicją dochodu rodziny art. 3 pkt 2 ustawy obligowało organ do badania dochodu rodziny za rok 2006 . W tym stanie rzeczy powołanie się organów na zapis art. 18 ust.1 rozporządzenia – stanowiący, że w przypadku uzyskania dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed dniem zgłoszenia wniosku o zasiłek bez względu na przerwę w uzyskaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy – pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. /vide: wyrok NSA z dnia 30.10.2008 r. sygn. akt I OSK 1642/07 publ.Lex 510165/ Niezależnie podkreślenia wymaga, że po wydaniu zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 marca 2009 r. sygn.P45/08 orzekł o niezgodności z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 23 ust.5, art. 5 ust.4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm./ § 17 ust.2 rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu w sprawach o świadczenie rodzinne. W/w wskazania dowodzą, że skarżąca w sposób nie budzący wątpliwości wykazała, że dochód jej rodziny nie przekracza ustawowego kryterium i za okres zasiłkowy wrzesień 2007 – sierpień 2008 wnioskowane świadczenia przysługują. W ponownym postępowaniu organ z uwzględnieniem w/w argumentów przyzna skarżącej żądane świadczenia zgodnie z jej żądaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględniając skargę skarżącej wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy P.p.s.a.