II SA/Lu 514/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Wojewoda L. po rozpoznaniu odwołania J. i S. małżonków P. uchylił decyzję Starosty Ł. z dnia [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. L., oznaczonej jako działka nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia Z. E. W. T. D. Sp. z o.o. na przebudowę przyłącza napowietrznego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie toczy się na wniosek Z. E. W. – T. Sp. z o.o. R. E. Ł. o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami o ograniczenie prawa własności do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. L., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. i S. P. w związku z przebudową przyłącza napowietrznego. Przebudowa miałaby polegać na wymianie istniejącego przewodu 2 x AL. 16 na przewód izolowany AsXSn 4 x 35mm2, z zachowaniem obecnego układu stanowisk słupowych. Celem inwestycji jest przyłączenie do sieci elektroenergetycznej nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], zmiana układu zasilania w energię elektryczną posesji nr 9D i 9A oraz poprawa stanu technicznego urządzeń. Rokowania z właścicielami działek, na których znajduje się przyłącze nie przyniosły rezultatu. Sprawa była już rozpoznawana przez Wojewodę L., który decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty Ł. z dnia [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewoda stwierdził wówczas, że przez przedmiotową działkę przebiega już linia przyłącza energetycznego 2xAL16, dlatego organ I instancji powinien wypowiedzieć się czy przebudowa tego przyłącza polegająca na wymianie kabla izolowanego jest czynnością związaną z konserwacją oraz czy i w jaki sposób ograniczono już wcześniej prawo właściciela do tej nieruchomości /umową albo decyzją administracyjną/ Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] Starosta Ł. ponownie ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej przez udzielenie Z. E. W. T. D. Sp. z o.o. R. E. Ł. zezwolenia na przebudowę przyłącza napowietrznego. Mając na uwadze zalecenia Wojewody L., organ I instancji ustalił, że w księdze wieczystej KW [...] nie znajduje się zapis dotyczący ograniczenia praw do nieruchomości, również małżonkowie P. i przedstawiciele Z. E. potwierdzili, że nigdy nie nastąpiło ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości. Małżonkowie P. oświadczyli ponadto, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie przewodów napowietrznych przez działkę nr [...] i proponują przeprowadzenie linii energetycznej kablem podziemnym przez działkę nr [...], ale jednocześnie nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności w formie aktu notarialnego. Przedstawiciele Z. E. podtrzymali swój wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i umożliwienie wejścia na działkę nr [...]. Wyjaśnili, że zmiana przebiegu spornej trasy i przeprowadzenie przewodów przez działkę nr 8766/9 wymagałaby uzyskania zgody Miasta Ł. i małżonków P. w odpowiedniej formie, którzy jednak takiej zgody nie chcą udzielić. Ponadto istnieje poważne ryzyko, że taki przebieg przyłącza w ogóle byłby niemożliwy z uwagi na kolizję z istniejącą infrastrukturą podziemną. Organ I instancji ustalił również, że całkowita wymiana przewodów nie mieści się w pojęciu konserwacji, a więc planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego), dlatego ma do niej zastosowanie przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Uchylając ponownie decyzję organu I instancji, Wojewoda L. stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polegająca na wymianie kabli już istniejącej linii przyłącza energetycznego z zachowaniem obecnego układu stanowisk słupowych nie jest nową inwestycją liniową oraz ustalił, że istniejąca linia została wybudowana bez ograniczenia prawa własności tego gruntu. W ocenie Wojewody przebudowa istniejącego przyłącza nie mieści się w pojęciu inwestycji liniowej, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn i nie stanowi inwestycji celu publicznego, pomimo iż została wydana decyzja w tym przedmiocie. Organ przytoczył również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela przez zezwolenie z art. 124 ust. 1 ustawy już po rozpoczęciu prac budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu jest niedopuszczalne (wyrok z dnia 18 marca 2005r., sygn. akt OSK 1216/04). Podniósł ponadto, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu prawnego działki nr [...], bowiem w aktach sprawy znajdują się odpis księgi wieczystej KW Nr [...] dotyczący działki nr [...] o pow. 0,13ha, której właścicielami są J. W. P. w 3/40 części oraz J. W. P. i jej mąż S. P. na zasadach wspólności ustawowej w 37/40 części, a także kserokopia wypisu z ewidencji gruntów dotycząca działki nr [...] o pow. 0,0103 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,1343 ha, również stanowiących własność J. W. P. w 3/40 części oraz J. W. P. i S. P. w 37/40 części. W ocenie organu odwoławczego, powoduje to niemożność prawidłowego ustalenia stron postępowania, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji decyzję należało uchylić i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł Z. E. - PGE D. W. – T. Sp. z o.o. w W. R. E. Ł., domagając się uchylenia decyzji Wojewody L. Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Wojewody L. przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stanowi utrzymywanie wybudowanej infrastruktury w należytym i niezmienionym pod względem funkcjonalności stanie. W przekonaniu skarżącego, nie ma wątpliwości, że właścicielami działki nr [...] są małżonkowie P. i oni są stronami postępowania. Działka ta powstała bowiem z podziału działki nr [...] dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...], dla której urządzono księgę wieczystą Kw Nr [...], w której jako właściciele zostali wskazani małżonkowie P.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wyroku z dnia 17 października 1996r., sygn. akt I SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładania rozszerzająca. Co do zasady, obowiązkiem organu odwoławczego jest więc samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa), przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, a następnie wyrażenie w odpowiedniej formie stanowiska w sprawie. Jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził dowodów albo przeprowadził je w nieznacznym rozmiarze i z tego względu niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia, organ odwoławczy ma prawo uchylić orzeczenie organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. Natomiast jeśli organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną pomimo możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 136 kpa i merytorycznego załatwienia sprawy, to taka decyzja rażąco narusza art. 138 § 2 kpa. Podkreślić także należy, iż organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art.138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN /99, OSNP 2000/9/338). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji - jako wyłączny powód uchylenia decyzji organu I instancji - wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania tj. właścicieli działki nr [...] Organ wskazywał na rozbieżności pomiędzy wypisem z rejestru gruntów z dnia 12 lipca 2007r. a odpisem z księgi wieczystej Kw Nr [...] z dnia 27 marca 2009r. polegające na tym, że te dwa dokumenty, choć jako właścicieli opisanych w nich nieruchomości wskazują J. i S. małżonków P., to jednak dotyczą innych działek: wypis z rejestru gruntów dotyczy działek [...], zaś odpis z księgi wieczystej dotyczy działki nr [...] W ocenie Sądu, okoliczność ta nie wymagała uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem organ odwoławczy miał możliwość samodzielnie wyjaśnić te rozbieżności i ustalić czy rzeczywiście właścicielami działki nr [...] są małżonkowie P. Dopiero bezsporne ustalenie, że inne jeszcze osoby posiadają tytuł prawny do działki nr [...] albo posiadają interes prawny w tym postępowaniu, uzasadniałoby uchylenie decyzji organu I instancji. Okoliczność, że J. i S. małżonkowie P. są właścicielami tejże działki nie była w postępowaniu administracyjnym kwestionowana. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 10 kpa pozbawiając strony możliwości udziału w postępowaniu. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że z załączonej do skargi mapy z projektem podziału /k.12/, stanowiącej integralną część postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...], wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki oznaczone numerami [...], których właścicielami są J. i S. małżonkowie P. W konsekwencji, skoro poza tą okolicznością organ nie wskazał żadnych innych powodów, dla których uchylił decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, w szczególności nie wskazał, w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe i jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności ustalić, to wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa było nieuzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji rozpoznając powtórnie sprawę ustosunkował się do zaleceń organu odwoławczego, w szczególności ustalił, że dotychczas nie ograniczono sposobu korzystania z działki nr [...], a także wypowiedział się co do tego czy można potraktować przedmiotową inwestycję jako konserwację. Skoro więc organ I instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego, nie było podstaw do ponownego uchylenia jego decyzji. Z tych względów stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył rażąco art. 138 § 2 kpa, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa należało orzec, jak w sentencji. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę w razie potrzeby przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, w myśl art. 136 kpa, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę.