II SAB/Rz 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi R.K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w (...) w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego -skargę oddala- R. K. wniósł w dn. [...].04.2009 r. do Sądu Rejonowego w T. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pismo, w którym domagał się zobligowania Komendanta Miejskiego Policji w T. do "naliczenia i wypłacenia" równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami od 1 stycznia 2006 r. "do chwili obecnej", tj. do dnia pozbawienia takiego świadczenia wnoszącego to pismo. Jako podstawę prawną swego żądania podał art. 29 ust. 1 ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz ogólnie ustawę z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 z 2007 r., poz. 277 ze zm., zwana dalej uPol). Postanowieniem z [...].05.2009 r. [...] Sąd Rejonowy w T. stwierdził swoją niewłaściwość, a sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Sprawa ta została zarejestrowana jako skarga na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. R. K. wskazuje w swoim piśmie-skardze, że na emeryturę przeszedł w 1990 r. nabywając prawo m.in. do równoważnika za remont zajmowanego lokalu, a od stycznia 2006 r. Komenda Miejska Policji w T. zaprzestała wypłacania mu tego świadczenia. Na swoje wystąpienie pisemne w tej sprawie otrzymywać miał wymijające pisma, z których wynikać miało, że jego żądanie jest bezzasadne. Eksponuje, że prawo do równoważnika miał potwierdzić Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w prawomocnym wyroku z 19.06.2008 r. I OSK 969/07, w świetle którego, zdaniem R. K., żadne kolejne akty normatywne nie mogą pozbawić go prawa do równoważnika za remont lokalu. Skarżący kwestionuje stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w T., wedle którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji swoim rozporządzeniem pozbawił kategorię emerytów-policjantów prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, nadto organ ten nie respektować ma przywołanego przez skarżącego wyroku NSA. W konkluzji R. K. zażądał, aby "zobligować Komendanta Miejskiego Policji w T. do wykonania wyroku NSA" w stosunku do jego osoby. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Komendant Miejski Policji w T. wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie kosztami stronę "spór przegrywającą". W odpowiedzi wskazano, że R. K. jako emerytowany pracownik byłego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. był uprawniony do równoważnika pieniężnego. Pismem z 23.12.2008 r. strona zwróciła się o wypłatę takiego świadczenia za lata 2006-2008, organ udzielił jej pisemnej odpowiedzi w dniu 23.01.2009 r. Prośba o wypłatę równoważnika została ponowiona, a R. K. udzielono ponownej odpowiedzi w dniu 3.03.2009 r. W piśmie tym organ poinformował stronę o braku przepisów pozwalających na formalne prowadzenie w tej sprawie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną. W konkluzji stwierdzono, że wnioski skarżącego odnośnie bezczynności organów Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego są bezzasadne. W piśmie procesowym z [...].07.2009 r. (data wpływu do Sądu) R. K. dezawuuje walory merytoryczne jak i formalno-językowe odpowiedzi na skargę, raz jeszcze podnosząc trwałość swych praw do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji w T. w piśmie z [...].08.2009 r. mającym stanowić poprawioną wersję odpowiedzi na skargę raz jeszcze wniósł o jej oddalenie, eksponując przy tym, że skarżący nie będąc usatysfakcjonowany udzielanymi mu odpowiedziami wnosił skargę do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz., który to organ szczegółowo udzielił wyjaśnień, nie dopatrując się przy tym wadliwości działania Komendanta Miejskiego Policji w T.. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że R. K. pismem z 23.12.2008 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. zwrócił się o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jako uzasadnienie przywołując motywy zawarte w wyroku NSA z 19.06.2008 r. I OSK 969/07. Pismo to zostało przekazane według właściwości Komendantowi Policji w T., który pismem z 23.01.2009 r. wyjaśnił stronie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu był stronie przyznany za rok 2005 jednorazowo decyzją nr [...], a obecnie nie ma przepisów, które pozwalałyby na prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej źródłowym wnioskiem. R. K. zakwestionował formę i treść udzielonej mu odpowiedzi, z tej przyczyny Komendant Miejski Policji w T. ponownie udzielił odpowiedzi na skargę, podnosząc te same wnioski, co sformułowane w pierwotnym stanowisku. W piśmie z 3.03.2009 r. nr [...] wskazano, że od 1.01.2006 r. na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919, ze zm., zwane dalej Rozp. z 2002), który stanowił o podstawie prawnej przyznawania prawa do równoważnika pieniężnego dla emerytów-policjantów. Organ wskazał, że brak jest podstaw formalnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, raz jeszcze wskazano, że wyrok sądowy wydany w innej sprawie nie może zastępować przepisu prawa. Wykluczono także, aby istniała możliwość instancyjnej kontroli tego stanowiska. R. K. wniósł skargę do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz., podnosząc dotychczasowe argumenty i domagając się, aby zobligowano Komendanta Miejskiego Policji w T. do naliczenia i wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego począwszy od 1.01.2006 r. wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wyłuszczył, iż art. 91 ust. 1 uPol mówi o przysługującym równoważniku za remont lokalu, ale wyłącznie w odniesieniu do policjanta, nie zaś policjanta-emeryta. Uprawnienie to nie wynika także z ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.... . Podzielono pogląd Komendanta Miejskiego Policji w T., że z chwilą skreślenia w Rozp. z 2002 normy § 8, policjanci-emeryci utracili prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Zauważono ponadto, że wyroki sądów nie stanowią źródła prawa, a powołany przez stronę wyrok wiąże wyłącznie w danej sprawie. Skarżący nie stawił się na rozprawę, zaś pełnomocnik Komendanta Miejskiego Policji w T. podtrzymując wniosek o oddalenie skargi jednocześnie wycofał żądanie zwrotu kosztów postępowania od skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarga na: "bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a". Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem możliwe, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie administracyjnej, albo wprawdzie postępowanie to prowadził, ale nie zakończył go prawem przewidzianą w tej sprawie formą - decyzją administracyjną, postanowieniem lub też innym aktem albo nie podjął stosownej czynności. Z treści skargi R. K. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy skarżący domaga się, aby organ - Komendanta Miejski Policji w T. wydał decyzję administracyjną, w której orzekł by o przyznaniu prawa do równoważnika z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego, czy też domaga się li tylko zobowiązania organu do podjęcia czynności faktycznej związanej - wypłaty należnej kwoty powyższego świadczenia za określony czas. Z tego względu Sąd rozważał zasadność skargi na bezczynność zarówno w jednym jak i drugim jego aspekcie, niemniej jednak uznał, że skarga R. K. jest nieuzasadniona. Niespornym jest, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne jako były funkcjonariusz policji. Niespornym jest także, że do 2005 r. R. K. pobierał równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który był mu przyznawany w drodze decyzji administracyjnej, przy czym uprawnienie to przyznawano wyłącznie na dany rok kalendarzowy (dowód: akta administracyjne zawierające tzw. oświadczenia mieszkaniowe i wydane decyzje). Podstawę materialnoprawną przyznawania policjantom w/w równoważnika stanowi art. 91 ust. 1 uPol, wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem członków jego rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Art. 91 ust. 2 uPol zawiera tzw. delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby określić m.in. wysokość tego świadczenia, szczegółowe zasady jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania, organy właściwe do jego przyznawania, uwzględniając podmioty uprawnione do otrzymania równoważnika. Minister ten wykonując powyższą delegację wydał Rozp. z 2002. § 8 cyt. Rozp. z 2002 stanowił, że "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji...". Właściwość organów odnośnie spraw równoważników za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego normował § 9 ust. 2 Rozp. z 2002, stanowiący iż decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowane lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin, o których mowa w § 8, organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania...". Niespornym jest, że R. K. otrzymał jako ostatni równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w T. z [...].04.2005 r. nr [...], która w podstawie prawnej powołuje się m.in. na § 8 Rozp. z 2002. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dniem 1.01.2006 r. na mocy § 1 pkt 1 i 2 swego rozporządzenia z 28.12.2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 266, poz. 2246) uchylił w Rozp. z 2002 treść § 8 oraz § 9 ust. 2. Oznacza to, że w praktyce z dniem 1 stycznia 2006 r. nie istniała podstawa materialnoprawna do tego, aby emerytowi lub renciście policyjnemu przyznać prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nadto Rozp. z 2002 nie określa właściwości rzeczowej organów, które miałyby w stosunku do takich podmiotów wydawać w kwestii równoważnika decyzje administracyjne. Nadmienić należy, iż w judykaturze wyrażono nawet stanowisko, wedle którego § 8 Rozp. z 2002 przyznający prawo do równoważnika pieniężnego emerytowi lub renciście policyjnemu wykraczał poza upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2006 r. II SA/Wa 1335/06, system orzecznictwa Lex nr 328783). Zauważyć także trzeba, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005 r. de facto usuwające z obrotu prawnego normy o charakterze materialnym oraz kompetencyjnym w aspekcie prawa emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, było przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w wyroku z 27.10.2008 r. U 4/08 (opubl. Dz. U. nr 196, poz. 1221) orzekł, że cyt. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005 r. jest zgodne z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... oraz z Konstytucją RP. W ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do lokalu mieszkalnego, co w kontekście uchylenia § 8 Rozp. z 2002 nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów lub rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Konkludując stwierdzić należy, iż skoro w stanie prawnym obowiązującym nie istnieje przepis prawa, dający podstawę do tego, aby komendant powiatowy policji mógł przyznać prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu bądź to w drodze decyzji administracyjnej bądź to w drodze czynności, to skarga R. K. domagającego się, aby "zobligować Komendanta Miejskiego Policji w T. do naliczenia i wypłacenia" takiego równoważnika począwszy od 2006 r., jest nieuzasadniona. Zarówno Komendant Miejski Policji w T., jak i Komendant Wojewódzki Policji w stosownych pismach udzielali skarżącemu wyczerpujących informacji dotyczących jego żądania, trafnie eksponując reguły obowiązującego prawa w aspekcie świadczenia przysługującego policjantowi na podstawie art. 91 ust. 1 uPol. Ubocznie Sąd zauważa, że bezprzedmiotowe jest żądanie skarżącego, aby zobligować organ do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.06.2008 r. I OSK 969/07 "w stosunku do Jego osoby". Cyt. wyrok nie został wydany w sprawie, w której skarżący był stroną, nadto wyrok ten zapadł na tle innego stanu faktycznego i prawnego (dotyczył emeryta, byłego funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Z wyłożonych powyżej względów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa.