VII SA/Wa 1185/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), uwzględniając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...],uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] oraz uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], znak: [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych, prowadzonych w lokalu użytkowym przeznaczonym na działalność oświatową w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Od w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Iutego2009 r., Nr [...]. Następnie Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 maja 2009 r. (data wpływu: 28 kwietnia 2009 r. i 5 maja 2009 r.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy oraz przeanalizowaniu akt sprawy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzić, iż opisana wyżej skarga Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] zasługuje na uwzględnienie i wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności dotyczy jedynie decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie w dniu 25 lipca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo J. Ł. zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli w pomieszczeniach lokalu użytkowego przeznaczonego na działalność oświatową w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. W piśmie wskazano, iż planowane roboty budowlane przy wykonaniu dodatkowego otworu drzwiowego (drzwi ewakuacyjne) oraz wyburzeniu niektórych ścian mogą być zagrożeniem dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku i jego mieszkańców. W dniu 4 sierpnia 2006 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych w w/w lokalu. Nie stwierdzono ani podjęcia robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego tzw. ewakuacyjnego na klatkę schodową budynku mieszkalnego, ani budowy instalacji gazowej, jak również nie stwierdzono ugięć stropów. Stwierdzono natomiast realizację robót budowlanych w następującym zakresie: wykonano nowy podział funkcjonalny w węzłach sanitarnych poprzez wyburzenie części ścianek murowanych gr. 6,5 cm i wykonanie nowych ścianek gipsowo - kartonowych na stelażu metalowym, wykonano zmianę układu funkcjonalnego uprzednio istniejącej kuchni poprzez przestawienie ścianek gipsowo -kartonowych, uprzednio istniejącą jadalnię podzielono na mniejsze pomieszczenia poprzez wykonanie ścianek kartonowo - gipsowych, w poziomie I piętra wykonano dodatków}' węzeł sanitarny wydzielając część powierzchni z sali zajęć, a węzeł wydzielono ściankami z płyt gipsowo - kartonowych, zdemontowano drzwi wewnętrzne. Nie stwierdzono naruszenia konstrukcji budynku. Ponadto wszystkie roboty budowlane zostały zakończone. Wg oświadczenia inwestora roboty budowlane zostały wykonane w okresie lipca 2006 r, bez zgłoszenia tych robót do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Za brak zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, inwestor został ukarany mandatem karnym. Postępowanie zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych, prowadzonych w lokalu użytkowym przeznaczonym na działalność oświatową w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2006 r., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku ze skargą sądową Wspólnoty Mieszkaniowej stwierdza, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Organ powiatowy wydając w/w decyzję z dnia [...] września 2006 r., rażąco naruszył art. 7. 77 i 105 k.p.a., nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ,co wywarło istotny wpływ na treść w/w rozstrzygnięcia. Organ powiatowy nie podjął kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia i zbadania kluczowej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie czy na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych (zwłaszcza na wykonanie dodatkowego węzła sanitarnego) inwestor powinien uzyskać zgłoszenie, albo pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przedmiotem postępowania organu powiatowego było zatem sprawdzenie czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem. O ile zatem organ powiatowy uznał, iż wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi w dacie ich realizacji przepisami prawa, to powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą nałożenia określonego obowiązku, stanowiącą rozstrzygnięcie merytoryczne. Powyższe wykazuje, iż materialnoprawny stosunek nadal istnieje, a zatem nie można uznać bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. Niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony (lub strona) zainteresowane są uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych (wyrok NSA z dnia 12.10.1987 r, sygn. akt: IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4). O rażącym charakterze powyższego naruszenia decyduje fakt, iż rozstrzygnięcie w decyzji organu powiatowego sprzeciwia się wprost obowiązującej normie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa było w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnienie, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującym prawem, w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie. Zdaniem organu w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego należało uwzględnić skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], uchylić w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz uchylić w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] i stwierdzić nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła H. B. prowadząca szkołę i przedszkole niepubliczne w W. przy ulicy [...] (Sąd ustalił, że skarżąca wynajmuje od gminy przedmiotowy w sprawie lokal na cele oświatowe i była inwestorem przedmiotowych robót budowlanych w ramach prowadzonej działalności). Skarżąca dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności. Podniosła, że zaskarżona decyzja zapadła na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], która została opatrzona datą "[...] kwietnia 2009" lecz złożona osobiście w Kancelarii Ogólnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu 28 kwietnia 2009r, rzekomo w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Skarga została podpisana tylko przez jednego członka Zarządu Wspólnoty J. Ł.. W dacie złożenia skargi J. Ł. nie był uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Zarządu Wspólnoty, bowiem w dniu 27 kwietnia 2009 roku do składu Zarządu zostały wybrane jeszcze dwie osoby E. W. oraz M. B.. Ponadto zdaniem skarżącej "zaskarżona decyzja jest wydana z naruszeniem art. 105 par. 1 k.p.a.", a ponadto sprawa oceny skuteczności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2006 była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2008 r. (sygn. akt VII S.A./Wa 732/08), oddalił skargę J. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Wątpliwa jest przy tym dopuszczalność wszczęcia z urzędu przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu 22 grudnia 2008 (sygn. [...]) postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2008r. Skarżąca wskazał ponadto, że miały miejsce wielokrotne kontrole zakresu i przebiegu robót remontowych, które nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Objęta kontrolą sądową zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu odwoławczym, w szczególnym trybie autokontroli organu. W wyniku skargi sądowej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach autokontroli - art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.). Przepis art. 54 § 3 ww. ustawy umożliwia organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd, przy czym w ramach tej kompetencji organ musi uwzględnić skargę w całości tj. orzec zgodnie z treścią żądania strony zawartego w skardze. Wyjątkowość instytucji autokontroli decyzji dokonanej przez organ administracyjny nie pozwala na inne, wybiórcze uwzględnienie skargi. Jeżeli więc strona zaskarży decyzję wydaną w omawianym trybie, Sąd bada ten akt oraz całokształt okoliczności sprawy, mając przede wszystkim na uwadze, czy realizuje on zgodnie z prawem przesłankę uwzględnienia skargi w całości. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z poszanowaniem ww. zasad określonych dyspozycją przepisu art. 54 § 3 ww. ustawy. Bezzasadne są zarzuty skarżącej, kiedy podnosi brak właściwej reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej do wniesienia skargi sądowej, która zainicjowała wydanie zaskarżonej decyzji. Okoliczność tę w sposób udokumentowany wyjaśnił w piśmie z dnia 2 października 2009r., J. Ł., a także sama Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zgodnie z przedstawionymi Sądowi dokumentami - Uchwałą z dnia 15 stycznia 2009r, Wspólnota powołała zarząd jednoosobowy - w osobie J. Ł., następnie Wspólnota uchwałą z dnia 20 maja 2009r., dokonała rozszerzenia składu zarządu, obok J. Ł., do zarządu weszli M. B. i E. W.. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że skargę z dnia złożoną w dniu 28 kwietnia 2009r., mógł w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] podpisać J. Ł., pełniąc w tej dacie zarząd jednoosobowy. Argumentacja skarżącej jest w tym zakresie gołosłowna nie poparta dowodami, Sąd oparł się na wiarygodnych dokumentach omówionych wyżej. Nie ma racji skarżąca, kiedy stwierdza, że przedmiotowa w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006r., nr [...] umarzającej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2008r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzje w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2008r, w sprawie o sygn. akt: VIISA/Wa 732/08 oddalił skargę J. Ł. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższa analiza postępowania jednoznacznie wskazuje na to, że przed niniejszym postępowaniem nieważnościowym, przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była przedmiotem merytorycznej oceny w postępowaniu nieważnościowym przed organem ani przed Sądem. Ma rację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja kontrolowana zapadła w warunkach rażącego naruszenia zasad procedury administracyjnej, które doprowadziły do braku właściwego ustalenia zakresu robót i dochowania przez inwestora obowiązków wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Jak trafnie zauważył organ w szczególności roboty budowlane związane z budową nowego węzła sanitarnego mogły wiązać się z potrzeba uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 81 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawować nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Tylko realizując opisane wyżej zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Bezsprzeczne jest, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z rażącym naruszeniem prawa przepisu art. 105 k.p.a. Stosownie do brzmienia przepisu art. 105 k.p.a. organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Zatem z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza tylko bezzasadność żądania strony. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok z dnia 10 stycznia 1988r.,ONSA nr 1 poz.44, z 1999 r., wyrok z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt IVSA 707/00- LEX nr 75546). Wskazać należy, że o tym, czy decyzja podlega unieważnieniu decyduje to, czy jest ona dotknięta jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taką przesłanką jest m.in. rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984r, sygn. akt II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 19954r., sygn. akt III ARN 22/95), a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. W okolicznościach niniejszej sprawy, wada kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, musi tym bardziej prowadzić do jej wyeliminowania obrotu prawnego i powtórzenia czynności kontrolnych nadzoru budowlanego, gdy zważyć, że dotyczyła robót budowlanych w obiekcie oświatowym, gdzie brak dochowania procedur wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane może stanowić o zagrożeniu życia i zdrowia dużej grupy ludzi. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ).