II SA/Kr 1000/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi T.L. i K.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących T.L. i K.B. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta orzekł: 1. o zwrocie działki nr "1" o pow. 0,0106 ha, położonej w obrębie 1 jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli l. kat. "2", b. gm. kat. B., na rzecz B. N. (c. M. i E.), M. T. (c. M. i E.), S. N. (s. M. i E.) oraz M. N. (s. M. i E.) - każdemu po 1/4 części, 2. o zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 6.111 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, tj. każdego do zwrotu kwoty 1.527,75 zł, 3. o określeniu terminu i sposobu zapłaty powyższej kwoty, 4. o zwrocie działki nr "3" o pow. 0,0475 ha, położonej w obrębie 1 jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. "4" b. gm. kat. B., na rzecz następujących osób: - Z. P. (c. M. i M.) w 1/3 części, - B. N. (c. M. i E.) w 1/12 części, - M. T. (c. M. i E.) w 1/12 części, - S. N. (s. M. i E.) w 1/12 części, - M. N. (c. M. i E.) w 1/12 części, - M. N. – A. (c. M. i T.) w 5/48 częściach, - J. N. (c. M. i T.) w 5/48 częściach, - T. N. (c. M. i T.) w 1/16 części, - M. N. (s. M. i T.) w 1/16 części; 5. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 4 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 25.084 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, a mianowicie: - Z. P. - do zwrotu kwoty 8.361,34 zł, - B. N. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, - M. T. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, - S. N. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, - M. N. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, - M. N. – A. - do zwrotu kwoty 2.612,92 zł, - J. N. – G. - do zwrotu kwoty 2.612,92 zł, - T. N. - do zwrotu kwoty 1.567,75 zł, - M. N. - do zwrotu kwoty 1.567,75 zł, 6. o określeniu terminu i sposobu zapłaty powyższej kwoty. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r., którym na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 k.p.a. wyznaczono Starostę do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wyłączenie Prezydenta Miasta K. i konieczność wyznaczenia innego organu administracji do rozpoznania niniejszej sprawy wynikła z faktu, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowi własność Gminy K.. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M. N. z dnia [...] grudnia 2006 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości l. kat. "5", "6", "4", "2", "7" - obecnie leżących w działkach nr "8", "7", obręb [...]. Następnie wnioskodawca sprecyzował powyższe żądanie w ten sposób, iż roszczeniem o zwrot objęta została cała działka nr "7" oraz część działki nr "8" obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parcel l. kat. "2" i l. kat. "4", b. gm. kat. B.. Organ I instancji poinformował, że niniejsza decyzja rozstrzyga sprawę w stosunku do części działki nr "8", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach parcel: l. kat. "2" i l kat. "4", natomiast w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w drodze odrębnej decyzji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Parcela l. kat. "4" o pow. 0,6262 ha, b. gm. kat. B., stanowiąca poprzednio współwłasność: M. N. (ojca) w 1/2 części, M. N. w 1/8 części, Z. N. w 1/8 części, mł. M. N. w 1/8 części i M. N. w 1/8 części, została wywłaszczona rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 15 września 1965 r., które stało się ostateczne w dniu 21 października 1965 r. Orzeczenie to wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.), a wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę osiedla mieszkaniowo - blokowego w B.. W oparciu o dołączone do akt sprawy postanowienia spadkowe stwierdzono, że następcami prawnymi wywłaszczonych współwłaścicieli są: Z. P. z d. N., B. N., M. T. z d. N., S. N., M. N., M. N. – A., J. N. – G., T. N. i M. N.. Osoby te skorzystały z przysługującego im uprawnienia i pismami z dnia: 23.07.2007 r. i z dnia 07.01.2008 r. wystąpiły z wnioskami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w niniejszym postępowaniu osoby te reprezentowane są przez pełnomocnika J. K.. Parcela l. kat. "2" o pow. 0,0116 ha b. gm. kat. B. powstała z podziału parceli l. kat. "9" o pow. 0,0274 ha (operat nr [...] z dnia 12.01.1979 r.) na parcele: l. kat. "10" o pow. 0,0158 ha i wskazaną na wstępie l. kat. "2". Prawo własności parceli l. kat. "9" Skarb Państwa nabył na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. nr [...] z dnia 20 grudnia 1978 r. Przedmiotowa parcela była niezbędna Skarbowi Państwa pod zieleń parkową M.. W treści decyzji wywłaszczeniowej jako współwłaścicieli parceli l. kat. "9" wskazano następujące osoby: M. N. w 1/2 części oraz M. N., Z. P., M. N. i M. N. - po 1/8 części. Jednocześnie w decyzji tej wskazano, że zawiesza się postępowanie odszkodowawcze ze względu na toczące się wówczas postępowanie uwłaszczeniowe - aż do uzyskania przez M. N. i M. N. aktu własności ziemi. Następnie decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].08.1979 r. nr [...] z tytułu wywłaszczenia parceli l. kat. "9" o pow. 274 m2, b. gm. kat. B., przyznano odszkodowanie. Za parcelę l. kat. "2" o pow. 0,0116 ha odszkodowanie w kwocie 2.949 zł (w tym za grunt 2.088 zł i za składniki rolne 861 zł) otrzymał M. N. - jako jej właściciel na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia 8.02.1979 r. Dlatego też Starosta uznał, że poprzednim właścicielem wywłaszczonej parceli nr "2" był właśnie M. N.. W toku niniejszego postępowania M. N. zmarł, a jego spadkobiercy - córki B. N. i M. T. z d. N. oraz synowie: S. N. i M. W. N. - skorzystali z uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pismem z dnia 7.01.2008 r. poparli wniosek ich poprzednika prawnego, a w niniejszym postępowaniu osoby te reprezentowane są przez pełnomocnika J. K.. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej ustalono, iż planem podziału nr [...] z dnia 18.06.1976 r. wywłaszczona parcela l. kat. "4" o pow. 0,6262 ha wraz z innymi zniosła się do parceli l. kat. "11" o pow. 0,8537 ha, która następnie podzieliła się na parcele od l. kat. "12" do l. kat. "13". Parcela l. kat. "9" o pow. 0,0274 ha, jak już wyżej wskazano, planem podziału nr [...] z dnia 12.01.1979 r. podzieliła się na parcele: l. kat. "10" o pow. 0,0158 ha i l. kat. "2" o pow. 0,0116 ha. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważników) pochodzącym z operatu nr [...] z dnia 2.12.1999 r. parcele: l. kat. "12" o pow. 0,2573 ha i l. kat. "2" o pow. 0,0116 ha, b. gm. kat. B., wraz z innymi utworzyły działkę ewidencyjną nr "8" o pow. 0,8108 ha. Na podstawie analizy porównawczej mapy katastralnej b. gm. kat. B. z mapą ewidencyjną obrębu 1 jedn. ewid. N. m. K. ustalono, iż zawnioskowana do zwrotu część działki nr "8" znajduje się w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. "9", której częścią jest parcela l. kat. "2" oraz wywłaszczonej l. kat. "4". Działka nr "8" o pow. 0,8108 ha, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. nie stanowi przedmiotu ksiąg wieczystych. Natomiast opisane wyżej parcele l. kat. "12" i l. kat. "2" b. gm. kat, B. objęte są księgą wieczystą nr [...] i stanowią własność Gminy K.. Działka nr "8" pozostaje w dzierżawie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "D" s. c. T. L., K. B.. W dniu 4 lutego 2008 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami wnioskowanej do zwrotu części działki nr "8", w trakcie której stwierdzono, że przedmiotowy teren stanowi fragment parkingu samochodowego przy placu targowym na os. [...], który w całości utwardzony jest kamieniem żwirowym. Granica północna opisywanej nieruchomości biegła wzdłuż ogrodzenia metalowego trwale związanego z gruntem, natomiast pozostałe granice nie były w terenie widoczne. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie jest obciążona żadną infrastrukturą techniczną. Również z zeznań świadków wynika, że od chwili przejęcia tego terenu przez Skarb Państwa nie podejmowano na nim żadnych działań mających na celu zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego i urządzenia zieleni parkowej. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Starosta uznał wnioskowaną do zwrotu nieruchomość za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży Nr Rep. [...] z dnia [...] października 1977 r. w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie stwierdzenie daje postawę do orzeczenia o jej zwrocie. Dla określenia przedmiotu zwrotu dokonano kolejnych podziałów nieruchomości, szczegółowo opisanych w decyzji. Powstałe w wyniku tych podziałów działki: nr "1" o pow. 0,0106 ha i nr "3" o pow. 0,0475 ha, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., w granicach parcel l. kat "2" i l kat. "4", b. gm. kat. B. stanowią przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 140 u.g.n. orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania, zwaloryzowanego na dzień zwrotu nieruchomości. Za wywłaszczoną parcelę l. kat. "2" o pow. 0,0116 ha przyznano odszkodowanie w kwocie 2.949 zł, w tym za grunt 2.088 zł. Ponieważ jednak zwracana działka nr "14" ma powierzchnię 0,0106 ha, do waloryzacji przyjęto kwotę 1.908 zł, która stanowi odszkodowanie odpowiadające zmniejszonej o 10 m2 powierzchni. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP za okres od października 1979 r. do grudnia 2008 r. i wynosi 620 zł. W oparciu o treść orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 10 listopada 1965 r. nr [...] ustalono, że z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o łącznej pow. 9700 m2, b. gm. kat. B., współwłaścicielom przyznano odszkodowanie za grunt w kwocie 20.952 zł, przyjmując wartość 1 m2 po 2,16 zł. Przedmiotem zwrotu jest działka nr "3" o pow. 475 m2, wobec tego do waloryzacji przyjęto kwotę 1.026 zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni tj. 475 m2. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie dyspozycją zawartą w art. 227 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP za okres od listopada 1965 r. do grudnia 2008 r. i wynosi 479 zł. Z uwagi na fakt, że na terenie objętym roszczeniem o zwrot poczyniono nakłady, które mogły zmienić wartość zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy B. L. sporządził operat szacunkowy określający wartość zwracanych nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość zwracanych nieruchomości na datę wywłaszczenia i na datę zwrotu. Z operatu wynika, że wartość działki nr "1" o powierzchni 106 m2 według stanu na datę wywłaszczenia (nabycia) i poziomu cen z daty wyceny, wynosi 75.175 zł, natomiast według stanu na datę zwrotu oraz poziomu cen z daty wyceny wynosi 80.666 zł. Różnica podanych wyżej wartości wynosi 5.491 zł i o tę kwotę zwiększono zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę l. kat. "2" w kwocie 620 zł. Łącznie dało to sumę 6.111 zł. Na podstawie operatu ustalono również, że wartość działki nr "3" o powierzchni 475 m2 według stanu na datę wywłaszczenia (nabycia) i poziomu cen z daty wyceny wynosi 336.870 zł, a według stanu na datę zwrotu oraz poziomu cen z daty wyceny wartość ta wynosi 361.475 zł. Różnica podanych wyżej wartości wynosi 24.605 zł i o tę kwotę została powiększona kwota zwaloryzowanego odszkodowania za część wywłaszczonej parceli l. kat. "4" tj. 479 zł. Łącznie daje to kwotę 25.084 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "D." T. L. i K. B. zarzucając, że dokonany w niej podział nieruchomości budzi wątpliwości ze względu na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzone Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K., z dnia [...].04.2003 r. Należy bowiem dążyć do zgodności zagospodarowania terenu z kierunkami określonymi w studium. Ponadto wskazano, że art. 137 u.g.n. "oprócz zbędności czasowej wywłaszczonej nieruchomości nie określa zasięgu zbędności tzn. czy to ma być po obrysie zrealizowanego budynku, drogi lub też 50 m, 100 m". W odwołaniu podniesiono również, że w decyzji nie zostały uwzględnione interesy spółki "D." tzn. brak automatycznej rekompensaty za poniesione nakłady na infrastrukturę terenu, uzbrojenie oraz zabudowę wobec Gminy K., a decyzja zaburza funkcjonowanie miejskiego placu targowego. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "D." od opisanej wyżej decyzji Starosty decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania oceniając, że decyzja Starosty jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty zarówno co do celu wywłaszczenia, jak i co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel. W niniejszej sprawie spełniono także pozostałe warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem do wniosku przyłączyli się wszyscy następcy prawni byłego właściciela. Sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, jednakże wbrew temu co w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podał Starosta na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości znajduje się infrastruktura elektroenergetyczna. Powyższe wynika z treści pisma Zakładu Energetycznego [...] S.A. w K. z dnia 17 marca 2008 r. nr [...] oraz z porównania treści mapy sytuacyjno-wysokościowej. Wojewoda ocenił, że fakt ten pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zgodnie z ukształtowanym w tej materii stanowiskiem doktryny prawniczej, budowa samych elementów infrastruktury technicznej (nawet jeśli przyjąć, że nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.) bez realizacji głównego celu wywłaszczenia, nie może świadczyć o tym, że nieruchomość nie stała się zbędna na tenże cel. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) - zostały poczynione nakłady na nieruchomości. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie w decyzji o zwrocie nieruchomości ustaleń, kto dokonał takich nakładów. Dokonywanie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozliczeń z udziałem osób trzecich, a w szczególności rozstrzyganie o roszczeniach osób trzecich w tytułu nakładów na nieruchomość, stanowiłoby naruszenie art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Również zawarty w odwołaniu argument, iż decyzja zaburza funkcjonowanie miejskiego placu targowego nie może być czynnikiem wpływającym na ocenę prawidłowości orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionych podmiotów. Jako zupełnie chybione z punktu widzenia rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie powoływanych przepisów oceniono także pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że ma świadomość tego, że wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. nie jest opinią biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a., gdyż został on wykonany nie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, lecz na zlecenie strony ubiegającej się o zwrot nieruchomości. Mimo to, kierując się regulacją art. 75 k.p.a. uznano, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości omawianego dowodu w postaci omawianego operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie biegły - rzeczoznawca wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że uzasadnienie zawarte we wskazanym wyżej operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - prawidłowość rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego o takiej, a nie innej treści. Z tych właśnie przyczyn operat ten może stanowić przydatny dowód dla potrzeb niniejszego postępowania i w konsekwencji należało ustalenia z niego wynikające uwzględnić podczas wydawania rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i rozliczeniach z tego tytułu pomiędzy wnioskodawcami postępowania, a dotychczasowym właścicielem nieruchomości - Gminą K.. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. L. i K. B.. Zarzucili jej naruszenie art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uzasadnienia decyzji organu l instancji nie wynika, że podział działki z której została wyodrębniona działka "1" i "3" został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K.. Działki te nie mogły również być przedmiotem oględzin w dniu [...] lutego 2008 r., gdyż powstały w wyniku projektu podziału dokonanego później tj. w dniu 5 sierpnia 2008 r. Przedmiotem zwrotu są zatem działki nie wprowadzone do ewidencji gruntów i nie oznaczone w terenie, co utrudnia skarżącym - jako ich dzierżawcom - wykonanie decyzji. Ponadto skarżący zarzucili, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie pełnomocnika wnioskodawców, co stanowi naruszenie art. 140 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu ze względu na liczne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "D." T. L. i K. B., co narusza przepis art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Spółka prawa cywilnego nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Nie ma ona osobowości prawnej ani też innego rodzaju podmiotowości na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, jest to bowiem jedynie stosunek cywilnoprawny o charakterze obligacyjnym. Stronami takiego postępowania mogą być jedynie wspólnicy spółki cywilnej, jeżeli w jej rozstrzygnięciu mają interes prawny. Wspólnicy spółki cywilnej "D." są dzierżawcami nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, a w myśl art.138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z zm.) najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z przepisu tego wynika legitymacja skarżących do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, bowiem w zależności od wyników niniejszego postępowania przysługujące im prawo dzierżawy może wygasnąć przed upływem terminu, na jaki została zawarta umowa dzierżawy. O ile więc T. L. i K. B. mieli prawo do składania odwołania, o tyle błędem było rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "D.", bowiem przedsiębiorstwo to, działające w formie spółki cywilnej, nie miało podmiotowości administracyjnoprawnej. Dodatkowo należy zauważyć, że nie wiadomo kto złożył odwołanie w niniejszej sprawie, bowiem nad pieczęcią "Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "D." T. L. i K. B." złożony został jeden nieczytelny podpis. Przypomnieć w związku z tym należy ze do obowiązków organu administracji należy m.in. dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy. Organ powinien był więc wezwać składającego odwołanie do usunięcia braków (art. 64 § 2 k.p.a.). Ponadto zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Jak zasadnie podniesiono w skardze, projekt podziału działki nr "15" (w wyniku którego wydzielono zwracane działki nr "1" i "3") został dokonany w dniu 5 sierpnia 2008 r. (k. 277 akt administracyjnych). Tymczasem ustaleń dotyczących stanu jej zagospodarowania dokonano na podstawie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2008 r. (k. 126 - 127 akt administracyjnych). W protokole tym zapisano, że położenie części działki nr "8" obr. [...] w granicach parcel l. kat. "4" i "2" zlokalizowano na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej. Protokół nie zawiera jednak żadnego załącznika graficznego, nie opisano w nim szczegółowo mapy, która posłużyła do zidentyfikowania tej działki i nie odniesiono się do mapy katastralnej, obejmującej wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego też wątpliwe jest, czy rzeczywiście wywłaszczona parcela l. kat. "16" została zidentyfikowana w terenie. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty jest wadliwa z tego powodu, że z uzasadnienia decyzji organu l instancji nie wynika, że podział działki z której zostały wyodrębnione działki podlegające zwrotowi został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K. odrębną decyzją. Zgodnie bowiem z przepisem art. 96 ust.1 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Nadto należy stwierdzić z urzędu stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają również przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Omawiając przeprowadzoną na podstawie art. 227 u.g.n. waloryzację wypłaconego odszkodowania Starosta powołał się na "wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP". Na kartach 288 - 291 akt administracyjnych podano wprawdzie zestawienie wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ale bez podania miejsca ich publikacji i bez określenia, że są to wskaźniki ogłaszane przez Prezesa GUS, co uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie. Brak dokładnego podania źródła publikacji zastosowanych wskaźników uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w zakresie waloryzacji. Przesądza to o wadliwości uzasadnienia decyzji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na art. 140 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy B. L. sporządził operat szacunkowy określający wartość podlegających zwrotowi nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu. Organ I instancji ustalił, że w dacie wywłaszczenia i w latach późniejszych teren parceli stanowił pole uprawne, a obecnie wnioskowana do zwrotu część działki nr "8" (w granicach wywłaszczonej parcel) stanowi fragment utwardzonego kamieniem [...] parkingu samochodowego przy placu targowym na os. [...]. W takiej sytuacji należało w pierwszym rzędzie ustalić, czy na skutek tego zmniejszyła się, czy też zwiększyła wartość nieruchomości, czy jest to ewentualnie fakt pomijalny przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości. Gdyby okazało się, że utwardzenie przedmiotowej nieruchomości jest okolicznością pomijalną przy określaniu zwiększenia albo zmniejszenia jej wartości, zastosowanie winna znaleźć zasada opisana w art. 140 ust. 1 w związku z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tego ostatniego przepisu do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest podanie tych współczynników z określeniem miejsca ich publikacji. Omówienia wymaga również charakter procesowy operatu rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Do warunków, jakie należy spełnić by zostać rzeczoznawcą majątkowym należy m. in. ukończenie studiów podyplomowych i odbycie praktyki zawodowej w zakresie wyceny nieruchomości, a także przejście z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego, w tym złożenie egzaminu dającego uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości (art. 177 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Metody i techniki wyceny nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Nie można jednak podzielić zarzutu skargi, że niedopuszczalne jest wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w oparciu o operat sporządzony na zlecenie jednej ze stron. Należy bowiem założyć, że osoba, która jest rzeczoznawcą majątkowym spełniła wymagania określone w art. 177 u.g.n. odnośnie zakresu wiedzy i umiejętności, przy sporządzaniu operatu stosuje wymienione wyżej rozporządzenie oraz kieruje się wartościami wskazanymi w art. 175 ust. 1 u.g.n. Przede wszystkim jednak zarówno opinia biegłego, jak i tzw. "opinia prywatna" (tj. opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania) podlegają ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga daną sprawę. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (z art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą opisane wyżej wysokie wymagania fachowe, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Powyższy obowiązek nie został w niniejszej sprawie wypełniony, bowiem organy I i II instancji bezkrytycznie przyjęły przedłożony przez stronę operat szacunkowy, który zawiera liczne uchybienia. W operacie rzeczoznawca podaje wprawdzie, że celem wyceny jest określenie wartości rynkowej nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i datę zwrotu dla ustalenia czy wartość zwracanych działek wskutek działań na niej podjętych po dacie wywłaszczenia uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu, a we wniosku końcowym przyjmuje, że nastąpiło zwiększenie wartości działki nr "1" o kwotę 5.491 zł i działki "3" o kwotę 24.605 zł, ale wniosek ten nie jest logicznym następstwem dokonanych w operacie wyliczeń. Rzeczoznawca podał, że zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z nieruchomościami podobnymi. W ten sposób dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Co istotne, operat szacunkowy ma zawierać przedstawienie obliczeń oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 rozporządzenia). Przedstawiony operat w większości składa się z tabel, do których brak uzasadnienia, co sprawia, że jego odczytanie jest utrudnione. Operat nie zawiera informacji o warunkach transakcji dotyczących porównywanych nieruchomości. W tabeli na stronie 10 operatu "Karta opisowa nieruchomości B" podano, że nieruchomość ta ma powierzchnię 908 m2, z poprzedniej zaś strony operatu - że 1345 m2. Nie wiadomo jak błąd ten wpłynął na kolejne wyliczenia. Z tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu przedstawiono zestawienie wag cech - atrybutów różnicujących nieruchomości wycenianej w stosunku do porównywalnych. Z tabeli tej nie wynika dlaczego z nieruchomości porównywanych tylko nieruchomość "C" ma podobne położenie - lokalizację, dlaczego wyceniana nieruchomość ma lepsze przeznaczenie terenu niż nieruchomość porównywana "D" (skoro teren nieruchomości "D" objęty jest aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną lub jednorodzinną). W tabeli na stronie 13 operatu "Nieruchomość wyceniana - nieruchomość "A", "B" podano, że waga cechy "położenie - lokalizacja", przy jej określeniu na 30% i określeniu jej udziału kwotowego na 207 zł, w odniesieniu do nieruchomości "A" pomniejsza jej wartość o 50% wagi cechy, a w odniesieniu do nieruchomości "B" o 100% wagi tej cechy, co odpowiada kwocie 103,50 zł i 207 zł. Dlaczego jednakże cena jednostkowa nieruchomości "A" ze względu na jej lokalizację (N. ul. [...]) została pomniejszona o 103,50 zł, a cena jednostkowa nieruchomości "B" ze względu na jej lokalizację (N. ul. [...]) o 207 zł - operat nie wyjaśnia. Nie jest również zrozumiałe, dlaczego w tabeli na stronie 13 operatu cecha "Zagospodarowanie, ograniczenia", której wagę określono na 15%, powoduje wzrost wartości wycenianej nieruchomości - w odniesieniu do nieruchomości "C" (która jest porośnięta trawą a przez działkę przebiega sieć gazowa ograniczająca możliwość zabudowy) - o 50% wagi cechy, jak również na 50% wagi tej cechy oceniono utwardzenie wycenianej nieruchomości żużlem (tabela na stronie 15). Założenie rzeczoznawcy, że cecha wpływająca na cenę nieruchomości, polegająca na ograniczonych możliwościach jej zabudowy (usytuowanie sieci gazowej), jest równoważna cesze nieruchomości - utwardzeniu żużlem (co w żaden sposób nie wpływa na możliwość jej zabudowy), wydaje się dowolne (przyjęcie takiego założenia nie zostało uzasadnione) i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Z treści tabeli "Poprawione ceny jednostkowe dla nieruchomości porównywalnych" znajdującej się na stronie 13 operatu zdaje się wynikać, że przyjęta cena 1 m2 wycenianej nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia - 709,20 zł. jest średnią poprawionej ceny jednostkowej nieruchomości porównywalnych "A", "B", "C" i "D". Nie jest to zatem metoda porównywania parami. Przyjęta przez rzeczoznawca metoda zbliżona jest do metody korygowania ceny średniej. Przy jest zastosowaniu koniecznym jest jednakże (§ 4 ust. 4 rozporządzenia) przyjęcie do porównań kilkunastu nieruchomości podobnych. W punkcie 2.2.2.2. operatu, obejmującym wycenę przedmiotowej nieruchomości według stanu na datę zwrotu, przedstawiono tabelę "Zestawienie wag cech - atrybutów różnicujących nieruchomości wycenianej w stosunku do porównywalnych" (strona 14 operatu). Różni się ona od tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu tylko tym, że w rubryce "Zagospodarowanie, ograniczenia" podano, że nieruchomość wyceniana oceniona została jako lepsza od nieruchomości "A", "B", "C" i "D", podczas, gdy w tabeli na stronie 12 operatu ta cecha nieruchomości wycenianej została uznana za lepszą tylko w porównaniu z nieruchomością "C" (która jest porośnięta trawą a przez działkę przebiega sieć gazowa ograniczająca możliwość zabudowy). Skoro waga omawianej cechy została określona na 15%, nieruchomości porównywane są terenem porośniętym trawą, a nieruchomość wyceniana utwardzona jest żużlem wielkopiecowym, pozostaje się tylko domyślać, że wyłącznie w ten sposób uwzględniono zmianę stanu nieruchomości, spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. W tabeli na stronie 15 operatu "Poprawione ceny jednostkowe dla nieruchomości porównywalnych" wyliczona została średnia cena 1 m2 nieruchomości wycenianej i określona na 761,00 zł. Nie jest to zatem metoda porównywania parami. Uwagi te pozwalają na stwierdzenie, że wbrew temu co podał organ l instancji w uzasadnieniu decyzji, treść operatu szacunkowego nie odpowiada na pytanie, czy wskutek działań podjętych na wycenianej nieruchomości po dacie wywłaszczenia wartość tej nieruchomości uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu. Wyliczona kwota opiera się na przyjętym przez rzeczoznawcę - bez żadnego uzasadnienia - założeniu, że zagospodarowanie nieruchomości wycenianej (utwardzenie [...]) powoduje wzrost jej wartości. Z naruszeniem przepisu art. 81 k.p.a. organy w ogóle nie oceniły przedłożonego operatu szacunkowego. Przedstawione wyżej zastrzeżenia powinny tym bardziej skłonić organ do przeprowadzenia takiej oceny. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co spowodowało niewyjaśnianie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym orzeczono o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.