II OSK 462/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 213/09 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy płyt obornikowych oraz zbiorników na gnojowicę oddala skargę kasacyjną. II OSK 462/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 213/09 po rozpoznaniu skargi K. A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy płyt obornikowych dla 10 kurników oraz zbiorników na gnojowice - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu [...] września 2008 roku inwestor zgłosił zamiar budowy płyt obornikowych dla 10 kurników oraz zbiorników na gnojowicę na działce o numerze ewidencyjnym [...],[...], obręb P., dokonanego przez inwestora – K. A. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. organ I instancji wzniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ponieważ jego realizacja może spowodować pogorszenie stanu środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zakwalifikował zgłoszone zamierzenie budowlane bowiem nie stanowi ono uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej, choć niewątpliwie wymaga pozwolenia na budowę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta Trzebnicki, na podstawie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1b, 1c, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ponownie wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 29 ust. 1 pkt.1 lit b, c ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa płyt do składowania obornika i szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę związanych z produkcją rolną, ale uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W związku z powyższym przedmiotowe zamierzenie budowlane nie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Od tej decyzji odwołanie wniósł inwestor zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż planowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na terenie fermy drobiu, która nie stanowi siedliska i w związku z powyższym przedmiotowe zamierzenie nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja jest związana z produkcją rolną i będzie uzupełnieniem zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, za jaką należy uznać – zdaniem inwestora - teren działki nr [...], którego dotyczy zgłoszenie. W ocenie odwołującego się termin "siedlisko" odpowiada pojęciu "gospodarstwa rolnego". Wobec czego, zabudowa siedliskowa oznacza gospodarstwo rolne, które w znaczeniu gramatycznym znaczy grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko organu I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego przez pojęcie "siedlisko" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych zatem zabudowa zagrodowa jest to zabudowa mieszkalno -produkcyjna, obejmująca budynek mieszkalny służący potrzebom osoby prowadzącej gospodarstwo rolne (siedlisko) oraz pozostałe budynki i urządzenia budowlane z nimi związane, stanowiące zorganizowana całość gospodarczą w ramach gospodarstwa rolnego (np. budynki inwentarskie, magazynowe -stodoła, spichlerz, budynki przeznaczone do przechowywania sprzętu i maszyn etc.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego: - art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez uznanie, iż planowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na terenie działki, która nie stanowi siedliska i w związku z tym nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) podnosząc, że realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu tej działki. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasową argumentację oraz wskazano na przepis art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają roboty budowlane powodujące zmianę sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu albo jego części, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zatem, gdy nie dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu decyzja o warunkach zabudowy nie jest potrzebna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, że nie znajduje uzasadnienia zarzut braku podjęcia ustaleń, iż zgłoszone zamierzenie spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, bowiem kwestia ta nie stanowiła przedmiotu rozważań organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że płyty do składowania obornika i zbiorniki na gnojowicę jako obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, jeżeli uzupełniają zabudowę zagrodową, ale w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zdaniem Sądu wobec braku legalnych decyzji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" lub "siedlisko" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Działka siedliskowa jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działka objęta zgłoszeniem inwestora wraz z działką nr [...] stanowi nieruchomość o powierzchni 9,42 ha zabudowaną fermą drobiu, dziesięcioma kurnikami, budynkiem administracyjno-socjalnym, magazynem słomy i pasz, budynkiem mieszkalno-funkcyjnym, stacją trafo i agregatem, będącą specjalistycznym gospodarstwem rolnym zajmującym się produkcją drobiarską. (Działka nr [...] jest działką niezabudowaną, położoną w znacznej odległości od działki nr [...], a jej powierzchnia odpowiada ok. 3% całkowitej powierzchni nieruchomości). Powyższe okoliczności powodują - zdaniem Sądu I instancji - niemożność uznania przedmiotowego terenu na działkę siedliskową, a to wyłącza możliwość zastosowania wobec zamiaru inwestorskiego określonego w zgłoszeniu z dnia 16 września 2008 r. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c ustawy - Prawo budowlane i dopuszczenia do jego realizacji na podstawie zgłoszenia. W tym stanie rzeczy sąd wojewódzki uznał, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1b oraz 1c w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że Sąd I instancji dokonując wykładni gramatycznej zawęził pojęcie siedliska jedynie do strefy koncentracji czynności życiowych rolnika i jego rodziny w tym zaspokajania elementarnych potrzeb życiowych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną za trafną należy uznać natomiast wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c Prawa budowlanego dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II SA/Kr 556/04, zgodnie z którą działka siedliskowa to grunt na którym posadowione są budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz, że dla określenia pojęcia działki siedliskowej znaczenie ma określenie na podstawie właściwych przepisów, klasyfikacji danego gruntu, jego położenie, granica, powierzchnia, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych zawartych w ewidencji gruntów prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U .z 2005 r. Nr.240, poz. 2027). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest, iż w ocenie ją wnoszącego, planowana inwestycja - jako związana z produkcją rolną i uzupełniająca zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej - nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a do jej realizacji wystarczające jest zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Tymczasem według organów orzekających w sprawie, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działalność skarżącego polegająca na hodowli drobiu na skalę produkcyjną nie stanowi uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej i z tego względu na realizację planowanego przedsięwzięcia konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: płyt do składowania obornika, szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3. Jak zatem słusznie wskazywały organy orzekające w sprawie, a następnie Sąd I instancji, aby możliwe było zaliczenie określonego obiektu do budowli, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit b i c Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, że zgłoszenie dotyczy obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną stanowiącego uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Konstrukcja wskazanego przepisu stanowi, zgodnie z intencją ustawodawcy, ograniczenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w nim inwestycji wyłącznie do terenów działki siedliskowej, co związane jest z faktem, że w ramach działki siedliskowej wskazane obiekty mają znacznie mniejszy zasięg oddziaływania. Tymczasem jak jednoznacznie wynika z akt przedmiotowej sprawy, prowadzona przez wnoszącego skargę kasacyjną działalność polegająca na hodowli drobiu na skalę produkcyjną /masową/ realizowana jest na terenie, na którym już w latach siedemdziesiątych XX wieku Wrocławskie Zakłady Drobiarskie wybudowały fermę drobiu. Istniejąca tam zabudowa ma charakter gospodarczy, a zasięg oddziaływania tych obiektów jest znacznie większy. Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądza o tym, że teren objęty zgłoszeniem inwestora nie może być uznany za działkę siedliskową. Na pełną akceptacje zasługuje w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, iż siedlisko to teren o charakterze kameralnym /prywatnym/, na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast powołanego przez skarżącego orzecznictwa definiującego pojęcie działki siedliskowej rozszerzająco. Należy zauważyć, że decyzja o sprzeciwie została wydana przez Starostę Trzebnickiego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z uchybieniem terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej nie został jednak postawiony ten zarzut, a Naczelny Sąd Administracyjny związany jej granicami /art. 183 § 1 ppsa/ nie mógł wziąć tej okoliczności pod uwagę z urzędu bowiem nie nosi ona cech nieważności postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.