I SA/Wa 694/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Kopalń [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Powiat O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną położonej we wsi P., gm. W. w pasie drogi Nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 (wydzielona z działki nr [...]) w zakresie orzekającym o pozostawieniu nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. w trwałym zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W. - Zarządu Dróg w O., a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O. własności ww. nieruchomości. Wnioskiem z dnia 25 maja 2008 r. [...] Kopalnie [...] Sp. z o.o. wystąpiły do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece . Wnioskująca Spółka podniosła, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2004 r., Repertorium A Nr [...] nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości, w związku z tym w dacie rozstrzygnięcia organu nieruchomość ta nie stanowiła już własności Powiatu O.. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] w zakresie orzekającym o pozostawieniu nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. w trwałym zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W. - Zarządu Dróg w O., a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. [...] Kopalnie [...] Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 3 lutego 2009 r. wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., podtrzymując argumenty zawarte w powyższym wniosku z dnia 25 maja 2008 r. Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 3) braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Organ podniósł, że przedmiotowa działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), położona we wsi P. w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniała powyższe kryteria - stanowiła własność K. S. (co wynika z umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] listopada 1989 r. A Nr [...]), znajdowała się we władaniu publicznoprawnym, była zajęta pod drogę publiczną Nr [...]. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przedmiotowa nieruchomość stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Następnie na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] listopada 2004 r. Rep. A Nr [...] właścicielem nieruchomości stały się [...] Kopalnie [...] Sp. z o.o. Minister Infrastruktury wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter deklaratoryjny, gdyż jedynie potwierdza stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., zaś zmiany podmiotowe dotyczące nieruchomości, zaistniałe po dniu 31 grudnia 1998 r. nie wywierają skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 73 powołanej ustawy. Istotnym więc, z punktu widzenia organu administracji publicznej, było wykazanie istnienia bądź też nieistnienia przesłanek wynikających z tego przepisu w ww. dacie. Zdaniem Ministra z akt sprawy wynika, iż w sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące stwierdzenie nabycia przez Powiat O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Zatem w tym zakresie - w ocenie organu nadzorczego - brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Dodatkowo Minister Infrastruktury stwierdził, że przepis art. 73 nie daje żadnych podstaw do orzekania przez organ wojewódzki o prawie zarządu w dniu 31 grudnia 1998 r. Czynność ta została dokonana więc bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. wniosły [...] Kopalnie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - poprzez jego niezastosowanie, b) art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Wojewodzie [...] służyło uprawnienie do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w sytuacji, w której prawo to wygasło; 2) naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 6 kpa poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę jest zobowiązany wyłącznie do przestrzegania przepisów prawa administracyjnego, b) art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności wszystkich przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, c) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sytuacji, w której akt ten rażąco naruszał prawo. W oparciu o powołane powyżej zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. w części, w której odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy organ nadzorczy słusznie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa tj. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - o co wnioskowała skarżąca Spółka. Na wstępie należy podnieść, iż celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Z tego obowiązku, zdaniem Sądu, organ nadzorczy prowadzący przedmiotowe postępowanie wywiązał się prawidłowo. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, będący materialnoprawną podstawą badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Należy w tym miejscu wskazać, iż celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3.). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, iż brak wydania takiej decyzji w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do dnia 31 grudnia 2005 r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli. Kwestię tę przesądził Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji o której mowa w ust. 3 art. 73. (zob. wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK UZ 2009/8A/123). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię, nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem bezspornie, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniała wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie przepisów art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Prawidłowo więc organ nadzorczy stwierdził, że wobec zaistnienia powyższych przesłanek, Wojewoda [...] obowiązany był wydać decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O. własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i wobec powyższego w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej Spółki, iż nabycie przez nią przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2004 r. spowodowało wygaśniecie prawa własności nabytego z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O.. Akt ten – jak słusznie stwierdził organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie działa z mocą wsteczną i nie ma wpływu na stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., zaś zmiany podmiotowe dotyczące nieruchomości zaistniałe po tej dacie nie wywierają skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 73 powołanej ustawy. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, Sąd uznał, iż niezasadne jest powoływanie się przez skarżącą na naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, bowiem przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 11 kpa. Stwierdzić bowiem trzeba, iż zarówno w decyzji z dnia [...] marca 2009 r., jak i w poprzedzającej ją decyzji z dnia z dnia [...] stycznia 2009 r., organ nadzorczy szczegółowo wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.