II OSK 1173/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 54/10 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. F., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, nałożył na J. i Z. H. obowiązek: 1) sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie działki nr [...] w S., przy ul. K. [...] zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sierakowice, 2) wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce zadaszenia budynku przekraczającego granicę działki, usytuowanego około 0,5 m nad działką sąsiednią nr [...] na długości całego budynku oraz 3) złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że właściciele budynku J. i Z. H. realizując roboty budowlane istotnie odstąpili od warunków określonych w decyzji Naczelnika Gminy Sierakowice z dnia [...] lipca 1982 r. o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to polegało na zwiększeniu wymiarów zabudowy przedmiotowego budynku z projektowanych wymiarów 10,1 m x 6,75 m na wymiar wynoszący 10,04 x 9,0 m oraz wymiar werandy 5,08 x 2,03 m. Ponadto budynek ten został przybliżony do granicy działki nr [...] (drogi gminnej) na odległość 4,5 m. oraz usytuowany na granicy z działką nr [...] (ścianą pełną), natomiast pozostałe odległości budynku od granicy z działkami sąsiednimi są większe niż 4 m. W celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem zobowiązano skarżącego do wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania J. i Z. H., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w archiwum urzędu brak jest dokumentacji archiwalnej dotyczącej budynku wybudowanego na terenie działki nr [...], co uniemożliwia przeprowadzenie stosownej analizy. Jednakże z dokumentu "Ewidencja ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej" jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został przyjęty do użytkowania w sierpniu 1985 r. Skoro wybudowany obiekt został przyjęty do użytkowania 24 lata temu, czyli na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zatem obecnie analizowanie zgodności jego budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę jest bezprzedmiotowe, a przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. F., właściciela działki nr [...] w S. uchylił decyzję obu instancji. Sąd wskazał, że roboty budowlane przy budynku mieszkalnym zostały zakończone, a zatem stosując prawidłowo przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w wypadku robót budowlanych zakończonych, można jedynie zastosować art. 51 ust. 1 lub 2, nie wydając przy tym postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzje obu instancji naruszają art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Wadliwość decyzji wynika przede wszystkim z wad postępowania administracyjnego, polegających na naruszeniu art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnych i kompletnych ustaleń pozwalających na zastosowanie właściwego w tej sprawie trybu postępowania. Nieprawidłowo i wybiórczo ustalony stan faktyczny przesądza o wadliwości zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia obu organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy oceniając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie odniósł się w ogóle do naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a jedynie dokonał dodatkowych ustaleń w związku z dowodem w postaci dokumentu nazwanego "Ewidencja ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej" i wadliwie ocenił jego znaczenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokumentowi temu nie można przypisać takiej wagi, jak zostało to przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ odwoławczy zauważa brak stosownej dokumentacji w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. Ewentualne oddanie budynku do użytku nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego Ponadto ocena dokonana przez organ pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami J. H., która oświadczyła (protokół oględzin z dnia 8 października 2008 r.), że "roboty budowlane trwały sukcesywnie, do dnia dzisiejszego, obecnie pan H. przygotowuje materiały do odbioru tego budynku" oraz, że "wraz z mężem w przedmiotowym budynku mieszkalnym zamieszkuje od 10 lat". Takie twierdzenia mogą świadczyć o tym, że prowadzone były kolejne roboty budowlane po przekazaniu obiektu do użytku. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. można wydać dopiero po uzupełnieniu i ocenie zebranego materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej od wyroku organ zarzucił naruszenie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania. Organ odwoławczy zarzucił również naruszenie art. 31 Konstytucji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, uzależniając dopuszczalność stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę wyłącznie od tego, czy postępowanie dotyczące odstępstw zostało wszczęte przed zakończeniem robót budowlanych, czy też po ich zakończeniu. Zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jest nazbyt rygorystyczna i prowadzi do nieuzasadnionej dyskryminacji tych inwestorów, którzy dopuściwszy się istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, zrealizowali inwestycję zanim organ nadzoru budowlanego powziął informację o tym fakcie. Zdaniem organu przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także do robót już zakończonych, za czy przemawia brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz poglądy doktryny. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych, w sytuacji gdy nie zachodzą podstawy, które bierze się pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy wnoszący skargę kasacyjną organ, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie art. 51 ust.1 pkt 3, art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 31 Konstytucji. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania nie może mieć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzje obu instancji zostały uchylone z dwóch powodów. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, które zostały już wykonane. Po drugie, postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a., w konsekwencji czego stan faktyczny został ustalony w sposób wadliwy i wybiórczy. Odnosząc się do przedstawionych podstaw kasacyjnych należy uznać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie niemożności stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do już zakończonych robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę jest w istocie wadliwe. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego (postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego). Jakkolwiek art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 Prawa budowlanego, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu, zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowa. W podstawach kasacyjnych organ nie przytoczył żadnego zarzutu naruszenia przepisu prawa, który dotyczyłby drugiej i zarazem zasadniczej przyczyny uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów obu instancji, tj. wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje obu instancji z uwagi na wadliwe i wybiórcze ustalenie stanu faktycznego, czego organ w żaden sposób nie kwestionował w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym obiektu budowlanego wybudowanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę konieczne jest ustalenie jaki istniejący obiekt jest przedmiotem postępowania, kiedy powstał i jakie były wykonywane roboty budowlane w związku z tym obiektem. W postępowaniu tym nie można ograniczać się do ustalenia, kiedy obiekt budowlany pierwotnie został wybudowany i oddany do użytku. Istotne znaczenie ma bowiem ustalenie aktualnego stanu obiektu oraz wszystkich robót budowlanych prowadzonych w związku z tym obiektem od momentu jego powstania, z uwzględnieniem zakresu zmian jakie zostały dokonane w obiekcie w następstwie przeprowadzenia kolejnych robót budowlanych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie wystarczające do uznania, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie dokumentu nazwanego "Ewidencja ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej", że budynek został przekazany do użytku w sierpniu 1985 r. Do należytego rozstrzygnięcia tej sprawy przez organy nadzoru konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności jakie roboty budowlane inwestorzy wykonywali po roku 1985 r., w tym po 1 stycznia 1995 r. i na czym polegały te roboty. Na wadliwość postępowania w tym zakresie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji wskazując, że organy nie odniosły się do twierdzeń J. H. zawartych w protokole oględzin z dnia 8 października 2008 r., że "roboty budowlane trwały sukcesywnie, do dnia dzisiejszego, obecnie pan H. przygotowuje materiały do odbioru tego budynku", a także do protokołu sprawozdawczo-opiniodawczego Nr 40/2008 sporządzonego przez mistrza kominiarskiego w dniu 9 września 2008 r. Skoro uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] lutego 2009 r. było prawidłowe, z uwagi na wadliwe ustalenie stanu faktycznego, to okoliczność, że Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 51 Prawa budowlanego, nie może uzasadniać, z tego tylko powodu, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oznaczałoby to bowiem, że podlegałaby ponownie rozpoznaniu skarga na decyzję, która powinna być uchylona z uwagi na naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Takie rozwiązanie byłoby nieracjonalne. Mimo przedstawionych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten uchylając decyzję obu instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.