I OSK 378/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 817/09 w sprawie ze skargi T. L. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Starosta Krakowski orzekł: - o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. N. H. m. K. , w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. , na rzecz następujących osób: J. M. (s. J. i M. ) w 1/2 części, J. S. (s. J. i W. ) w 1/6 części, J. W. (c. J. i D.) w 1/6 części, G. M. (c. J. i D.) w 1/6 części; - o zobowiązaniu powyższych osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 14.402,10 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, a mianowicie zobowiązał: a) J. M. - do zwrotu kwoty 7.201,05 zł, b) J. S. - do zwrotu kwoty 2.400,35 zł, c) J. W. - do zwrotu kwoty 2.400,35 zł, d) G. M. - do zwrotu kwoty 2.400,35 zł, określając sposób i termin zapłaty powyższych kwot; - o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie 1 jedn. ewid. N. H. m. K. , w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. B. , na rzecz: J. M. (s. J. i M.) w 1/2 części, J. S. (s. J. i W.) w 1/6 części, J. W. (c. J. i D.) w 1/6 części i G. M. (c. J. i D. ) w 1/6 części; - o zobowiązaniu powyższych osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 12.159,40 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, a mianowicie zobowiązał: a) J. M. - do zwrotu kwoty 6.079,70 zł, b) J. S. - do zwrotu kwoty 2.026,56 zł, c) J. W. - do zwrotu kwoty 2.026,57 zł, d) G. M. - do zwrotu kwoty 2.026,57 zł, określając sposób i termin zapłaty powyższych kwot. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 141 ust. 1, art. 142, art. 216 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" od opisanej wyżej decyzji Starosty Krakowskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania oceniając, że decyzja Starosty jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty zarówno co do celu wywłaszczenia, jak i co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel. Postępowanie dowodowe wykazało, że od chwili przejęcia przedmiotowej parceli przez Skarb Państwa nie były na niej prowadzone żadne prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. W sprawie spełniono także pozostałe warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wniosek o zwrot złożyli wszyscy następcy prawni byłego właściciela. Sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że są one bezpodstawne. Pismem z dnia 18 listopada 2008 r. organ I instancji poinformował m.in. firmę "[...]" o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż podmiot ten odebrał przedmiotowe pismo w dniu 25 listopada 2008 r.). W kwestii nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość wskazano, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) - zostały poczynione nakłady na nieruchomości. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie w decyzji o zwrocie nieruchomości ustaleń, kto dokonał takich nakładów. Dokonywanie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozliczeń z udziałem osób trzecich, a w szczególności rozstrzyganie o roszczeniach osób trzecich w tytułu nakładów na nieruchomość, stanowiłoby naruszenie art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również zawarty w odwołaniu argument, iż decyzja zaburza funkcjonowanie miejskiego placu targowego nie może być czynnikiem wpływającym na ocenę prawidłowości orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionych podmiotów. Dodatkowo Wojewoda Małopolski wskazał, że ma świadomość tego, że wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. nie jest opinią biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a., gdyż został on wykonany nie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, lecz na zlecenie strony ubiegającej się o zwrot nieruchomości. Mimo to, kierując się regulacją art. 75 k.p.a. uznano, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości omawianego dowodu w postaci omawianego operatu szacunkowego. W sprawie biegły - rzeczoznawca wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego Wojewoda Małopolski stwierdził, że uzasadnienie zawarte we wskazanym wyżej operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - prawidłowość rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego o takiej, a nie innej treści. Z tych właśnie przyczyn operat ten może stanowić przydatny dowód dla potrzeb postępowania i w konsekwencji należało ustalenia z niego wynikające uwzględnić podczas wydawania rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i rozliczeniach z tego tytułu pomiędzy wnioskodawcami postępowania, a dotychczasowym właścicielem nieruchomości - Gminą Kraków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 817/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. L. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd zauważył w pierwszej kolejności, że wątpliwości budzi ustalenie, że spadkobiercy byłego właściciela złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej parceli I. kat. 189/18. Spadkobiercami tymi są: J. M., J. S., J. W. oraz G. M.. Wniosek z dnia 22 listopada 2006 r., który zainicjował postępowanie (k. 1 akt administracyjnych) podpisany był wyłącznie przez J. M. i obejmował zwrot nieruchomości I. kat. [...], [...]. Wniosek ten nie dotyczył parceli I. kat. [...]. Również parcele I. kat. [...] i [...] były ujęte w pełnomocnictwie udzielonym przez J. M. J. K. (k. 2 akt administracyjnych). Notatka urzędowa z dnia 25 stycznia 2007 r. (k. 92 akt administracyjnych), nazywana przez organ I instancji "sprecyzowaniem żądania" przez J. K., faktycznie wskazuje na zgłoszenie nowego wniosku o zwrot, dotyczącego parceli I. kat. [...]. W ocenie Sądu nie jest to sprecyzowanie, lecz rozszerzenie żądania zwrotu o nową nieruchomość. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że pełnomocnictwo udzielone J. K. przez J. M. nie obejmowało reprezentacji w sprawie o zwrot wywłaszczonej parceli I. kat. [...]. Pozostali spadkobiercy byłego właściciela złożyli do akt sprawy pismo noszące datę 27 czerwca 2007 r. o treści: "przyłączamy się do wniosku o zwrot nieruchomości w sprawie [...]" (k. 108 akt administracyjnych), a w dniu 10 września 2007 r. udzielili J. K. pełnomocnictwa (k. 144 akt administracyjnych) do sprawy zwrotu wywłaszczonej parceli I. kat. [...] i [...]. Również to pełnomocnictwo nie obejmowało postępowania o zwrot parceli I. kat. [...]. Oznacza to, że J. K. był pełnomocnikiem wszystkich wnioskodawców w odniesieniu do postępowania o zwrot parceli I. kat. [...] i [...]. Rozszerzając wniosek o zwrot parceli I. kat. [...] przekroczył granice pełnomocnictwa i wniosek te nie został skutecznie złożony. Orzekając o zwrocie przedmiotowej parceli organy obu instancji naruszyły więc przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu należało uchylić decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" T. L. i K. B. co narusza przepis art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Spółka prawa cywilnego nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Nie ma ona osobowości prawnej ani też innego rodzaju podmiotowości na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, jest to bowiem jedynie stosunek cywilnoprawny o charakterze obligacyjnym. Stronami takiego postępowania mogą być jedynie wspólnicy spółki cywilnej, jeżeli w jej rozstrzygnięciu mają interes prawny. Wspólnicy spółki cywilnej "[...]" są dzierżawcami nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, a w myśl art.138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z przepisu tego wynika legitymacja skarżących do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, bowiem w zależności od wyników postępowania przysługujące im prawo dzierżawy może wygasnąć przed upływem terminu, na jaki została zawarta umowa dzierżawy. O ile więc T. L. i K. B. mieli prawo do składania odwołania, o tyle błędem było rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]", bowiem przedsiębiorstwo to, działające w formie spółki cywilnej, nie miało podmiotowości administracyjnoprawnej. Dodatkowo Sąd zauważył, że nie wiadomo kto złożył odwołanie w sprawie, bowiem nad pieczęcią "Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" T. L. i K. B." złożony został jeden nieczytelny podpis. Sąd podkreślił, że do obowiązków organu administracji należy m.in. dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy. Organ powinien był więc wezwać składającego odwołanie do usunięcia braków tego pisma procesowego i dokładne wskazanie kto składa odwołanie w sprawie (art. 64 § 2 k.p.a.). Ponadto, jak zasadnie podniesiono w skardze, projekt podziału działki nr [...] (w wyniku którego wydzielono zwracane działki nr [...] i [...]) został dokonany w dniu 5 sierpnia 2008 r. (k. 276 akt administracyjnych). Tymczasem ustaleń dotyczących stanu jej zagospodarowania dokonano na podstawie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2008 r. (k. 123-124 akt administracyjnych). W protokole tym zapisano, że zlokalizowano w terenie (w oparciu o mapę sytuacyjno - wysokościową) położenie części działki [...] obr. 1 N. H. w granicach parcel l. kat. [...] i [...] była gmina katastralna B. Protokół nie zawiera jednak żadnego załącznika graficznego, nie opisano w nim szczegółowo mapy, która posłużyła do zidentyfikowania tej działki i nie odniesiono się do mapy katastralnej, obejmującej wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego też wątpliwe jest, czy rzeczywiście wywłaszczone parcele zostały zidentyfikowane w terenie. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty są wadliwe z tego powodu, że z uzasadnienia decyzji organu l instancji nie wynika, że podział działki z której zostały wyodrębnione działki podlegające zwrotowi został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Krakowa odrębną decyzją. Zgodnie bowiem z przepisem art. 96 ust.1 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Na uwagę zasługuje również fakt, że wywłaszczona parcela I. kat. [...] miała powierzchnię [...] m², a parcela I. kat. [...] – powierzchnię [...] m². Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty Krakowskiego pierwsza z wymienionych nieruchomości tylko częściowo weszła w skład działki [...] (pozostała część należy do działki nr [...]) i w postępowaniu orzekano wyłącznie o zwrocie tej części parceli I. kat. [...], która weszła w skład działki nr [...]. Natomiast druga z wywłaszczonych parceli w całości weszła w skład działki nr [...], z której następnie wydzielono podlegającą zwrotowi działkę [...]. Zwracana działka nr [...] ma jednak powierzchnię [...] m², a więc jest [...] m² mniejsza od nieruchomości wywłaszczonej. Zmniejszenie powierzchni zwracanej nieruchomości niemal o ¼ w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, iż wywłaszczona nieruchomość w całości stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a więc nie zachodzi przypadek opisany w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: "jeżeli (...) cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część". Przy tak dużej różnicy nieruchomości wywłaszczonej i zwracanej nie można przyjąć, że działka nr [...] odpowiada wywłaszczonej parceli I. kat [...]. W rzeczywistości zwrócono więc jedynie część wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli istnieją przeszkody do zwrotu pozostałej części nieruchomości, należało orzec o tym w treści decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie pozwala na ustalenie dlaczego zwrócono jedynie ¾ wywłaszczonej nieruchomości, co narusza obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Wątpliwości budzi również przyjęcie, że za wywłaszczoną parcelę I. kat. [...] o pow. [...] m² M. M. przyznano odszkodowanie w kwocie 11.177,76 zł. Dokonując tego ustalenia Starosta Krakowski powołał się na orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...]. Dokumentu tego nie ma jednak w przesłanych sądowi aktach administracyjnych, co uniemożliwia dokonanie kontroli sądowej postępowania w tym zakresie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie został dochowany także w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Omawiając przeprowadzoną na podstawie art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzację wypłaconego odszkodowania Starosta powołał się na "wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP". Na k. 228-229 akt administracyjnych podano wprawdzie zestawienie wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ale bez podania miejsca ich publikacji i bez określenia, że są to wskaźniki ogłaszane przez Prezesa GUS, co uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie. Brak podania dokładnego źródła publikacji zastosowanych wskaźników uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w zakresie waloryzacji. Przesądza to o wadliwości uzasadnienia decyzji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy B. L. sporządził operat szacunkowy określający wartość podlegających zwrotowi nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu. Organ I instancji ustalił, że w dacie wywłaszczenia i w latach późniejszych teren parceli stanowił pole uprawne, a obecnie wnioskowana do zwrotu część działki nr [...] (w granicach wywłaszczonej parceli) stanowi fragment utwardzonego kamieniem żwirowym parkingu samochodowego przy placu targowym na os. Piastów. W takiej sytuacji należało w pierwszym rzędzie ustalić, czy na skutek tego zmniejszyła się, czy też zwiększyła wartość nieruchomości, czy jest to ewentualnie fakt pomijalny przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości. Gdyby okazało się, że utwardzenie przedmiotowej nieruchomości jest okolicznością pomijalną przy określaniu zwiększenia albo zmniejszenia jej wartości, zastosowanie winna znaleźć zasada opisana w art. 140 ust. 1 w związku z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tego ostatniego przepisu do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest podanie tych współczynników z określeniem miejsca ich publikacji. Sąd wskazał, że oceny wymaga również charakter procesowy operatu rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Do warunków, jakie należy spełnić by zostać rzeczoznawcą majątkowym należy m. in. ukończenie studiów podyplomowych i odbycie praktyki zawodowej w zakresie wyceny nieruchomości, a także przejście z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego, w tym złożenie egzaminu dającego uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości (art. 177 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W myśl art. 175 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Metody i techniki wyceny nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Nie można jednak podzielić zarzutu skargi, że niedopuszczalne jest wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w oparciu o operat sporządzony na zlecenie jednej ze stron. Należy bowiem założyć, że osoba, która jest rzeczoznawcą majątkowym spełniła wymagania określone w art. 177 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie zakresu wiedzy i umiejętności, przy sporządzaniu operatu stosuje wymienione wyżej rozporządzenie oraz kieruje się wartościami wskazanymi w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim jednak zarówno opinia biegłego, jak i tzw. "opinia prywatna" (tj. opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania) podlegają ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga daną sprawę. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą opisane wyżej wysokie wymagania fachowe, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Powyższy obowiązek nie został w sprawie wypełniony, bowiem organy I i II instancji bezkrytycznie przyjęły przedłożony przez stronę operat szacunkowy, który zawiera liczne uchybienia. W operacie rzeczoznawca podaje wprawdzie, że celem wyceny jest określenie wartości rynkowej nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i datę zwrotu dla ustalenia, czy wartość zwracanych działek wskutek działań na niej podjętych po dacie wywłaszczenia uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu, a we wniosku końcowym przyjmuje, że nastąpiło zwiększenie wartości działki nr [...] o kwotę 12.950 zł, a działki nr [...] o kwotę 11.914 zł, ale wniosek ten nie jest logicznym następstwem dokonanych w operacie wyliczeń. Rzeczoznawca podał, że zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z nieruchomościami podobnymi. W ten sposób dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Co istotne, operat szacunkowy ma zawierać przedstawienie obliczeń oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 rozporządzenia). Przedstawiony operat w większości składa się z tabel, do których brak uzasadnienia, co sprawia, że jego odczytanie jest utrudnione. Operat nie zawiera informacji o warunkach transakcji dotyczących porównywanych nieruchomości. W tabeli na stronie 10 operatu "Karta opisowa nieruchomości B" podano, że nieruchomość ta ma powierzchnię [...] m², z poprzedniej zaś strony operatu wynika, że jej powierzchnia wynosi [...] m². Nie wiadomo jak błąd ten wpłynął na kolejne wyliczenia. Z tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu przedstawiono zestawienie wag cech - atrybutów różnicujących nieruchomości wycenianej w stosunku do porównywalnych. Z tabeli tej nie wynika dlaczego z nieruchomości porównywanych tylko nieruchomość "C" ma podobne położenie - lokalizację, dlaczego wyceniana nieruchomość ma lepsze przeznaczenie terenu niż nieruchomość porównywana "D" (skoro teren nieruchomości "D" objęty jest aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną lub jednorodzinną). W tabeli na stronie 13 operatu "Nieruchomość wyceniana - nieruchomość "A", "B" podano, że waga cechy "położenie - lokalizacja", przy jej określeniu na 30% i określeniu jej udziału kwotowego na 207 zł, w odniesieniu do nieruchomości "A" pomniejsza jej wartość o 50% wagi cechy, a w odniesieniu do nieruchomości "B" o 100% wagi tej cechy, co odpowiada kwocie 103,50 zł i 207 zł. Dlaczego jednakże cena jednostkowa nieruchomości "A" ze względu na jej lokalizację (N. H. ul. K.) została pomniejszona o 103,50 zł, a cena jednostkowa nieruchomości "B" ze względu na jej lokalizację (N. H. ul. M.) o 207 zł - operat nie wyjaśnia. Nie jest również zrozumiałe, dlaczego w tabeli na stronie 13 operatu cecha "Zagospodarowanie, ograniczenia", której wagę określono na 15%, powoduje wzrost wartości wycenianej nieruchomości - w odniesieniu do nieruchomości "C" (która jest porośnięta trawą a przez działkę przebiega sieć gazowa ograniczająca możliwość zabudowy) - o 50% wagi cechy, jak również na 50% wagi tej cechy oceniono utwardzenie wycenianej nieruchomości żużlem (tabela na stronie 15). Założenie rzeczoznawcy, że cecha wpływająca na cenę nieruchomości, polegająca na ograniczonych możliwościach jej zabudowy (usytuowanie sieci gazowej), jest równoważna cesze nieruchomości - utwardzeniu żużlem (co w żaden sposób nie wpływa na możliwość jej zabudowy), wydaje się dowolne (przyjęcie takiego założenia nie zostało uzasadnione) i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Z treści tabeli "Poprawione ceny jednostkowe dla nieruchomości porównywalnych" znajdującej się na stronie 13 operatu zdaje się wynikać, że przyjęta cena 1 m² wycenianej nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia - 709,22 zł. jest średnią poprawionej ceny jednostkowej nieruchomości porównywalnych "A", "B", "C" i "D". Nie jest to zatem metoda porównywania parami. Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda zbliżona jest do metody korygowania ceny średniej. Przy jej zastosowaniu koniecznym jest jednakże (§ 4 ust. 4 rozporządzenia) przyjęcie do porównań kilkunastu nieruchomości podobnych. W punkcie 2.2.2.2. operatu, obejmującym wycenę przedmiotowej nieruchomości według stanu na datę zwrotu, przedstawiono tabelę "Zestawienie wag cech - atrybutów różnicujących nieruchomości wycenianej w stosunku do porównywalnych" (strona 14 operatu). Różni się ona od tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu tylko tym, że w rubryce "Zagospodarowanie, ograniczenia" podano, że nieruchomość wyceniana oceniona została jako lepsza od nieruchomości "A", "B", "C" i "D", podczas gdy w tabeli na stronie 12 operatu ta cecha nieruchomości wycenianej została uznana za lepszą tylko w porównaniu z nieruchomością "C" (która jest porośnięta trawą a przez działkę przebiega sieć gazowa ograniczająca możliwość zabudowy). Skoro waga omawianej cechy została określona na 15%, porównywane nieruchomości są terenem porośniętym trawą, a nieruchomość wyceniana utwardzona jest żużlem wielkopiecowym, pozostaje się tylko domyślać, że wyłącznie w ten sposób uwzględniono zmianę stanu nieruchomości, spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. W tabeli na stronie 15 operatu "Poprawione ceny jednostkowe dla nieruchomości porównywalnych" wyliczona została średnia cena 1 m² nieruchomości wycenianej i określona na 761,00 zł. Nie jest to zatem metoda porównywania parami. Uwagi te pozwalają na stwierdzenie, że wbrew temu co podał organ l instancji w uzasadnieniu decyzji, treść operatu szacunkowego nie odpowiada na pytanie, czy wskutek działań podjętych na wycenianej nieruchomości po dacie wywłaszczenia wartość tej nieruchomości uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu. Wyliczona kwota opiera się na przyjętym przez rzeczoznawcę - bez żadnego uzasadnienia - założeniu, że zagospodarowanie nieruchomości wycenianej (utwardzenie żużlem) powoduje wzrost jej wartości. Z naruszeniem przepisu art. 81 k.p.a. organy w ogóle nie oceniły przedłożonego operatu szacunkowego. Przedstawione wyżej zastrzeżenia powinny tym bardziej skłonić organ do przeprowadzenia takiej oceny. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co spowodowało niewyjaśnianie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wcześniej wskazano orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mimo braku wniosku pochodzącego od wszystkich spadkobierców byłego właściciela naruszono również przepis prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewoda Małopolski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na ustaleniu, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w ogóle nie dokonały oceny materiału dowodowego w sprawie, tj. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o ograniczeniu organu prowadzącego postępowanie w sprawie w zakresie merytorycznej zasadności opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został wykonany i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Pełnomocnik J. S. w piśmie procesowym z 30 listopada 2010 r. wnosił o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania w sprawie podnosząc brak interesu prawnego T. L. i K. B.. Pełnomocnik wskazał, że 31 grudnia 2010 r. wygasła zawarta pomiędzy Gminą Miasta Krakowa a T. L. i K. B. umowa dzierżawy. W konsekwencji przestali być stronami postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając sprawę Sąd nie naruszył art. 145 § 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni prawidłowo wywiódł obowiązek organu rozpoznającego sprawę poddania ocenie merytorycznej sporządzonego operatu. Operat szacunkowy nie ma mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. Obecnie tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego sprawy w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Takiego podważenia, w świetle obowiązującej regulacji w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie można opierać na ogólnikowym zarzucie ograniczenia dopuszczalności kontroli operatu szacunkowego wyłącznie pod względem formalnym. Ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika J. S. należy wskazać że Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w stanie faktycznym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczności podnoszone w piśmie procesowym nie mają znaczenia dla zasadności skargi kasacyjnej. Stanowią okoliczność mającą znaczenie w rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.