II SA/Kr 819/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi T.L. i K.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących T.L. i K.B. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z 12 grudnia 2008 r. nr [....] Starosta K. orzekł: 1. o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,0387 ha, położonej w obrębie [....] jedn. ewid. [....] , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [....] , b. gm, kat. [....] , na rzecz następujących osób: - W.S. (c,......) w 1/3 części, - L.H. (c.......) w 1/3 części, - Z.K. (c.......) w 1/3 części; 2. o zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [....] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, tj. każdego do zwrotu kwoty [....] zł, 3. o określeniu terminu i sposobu zapłaty powyższej kwoty, 4. o umorzeniu na wniosek J.K. , działającego w imieniu: W.S. , L.H. i Z.K. postępowania w sprawie zwrotu działek: nr [....] i nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] . Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 141 ust. 1, art. 142, art. 216 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na postanowienie Wojewody [....] z dnia 22 stycznia 2007 r., którym na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 k.p.a. wyznaczono Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wyłączenie Prezydenta Miasta K. i konieczność wyznaczenia innego organu administracji do rozpoznania niniejszej sprawy wynikła z faktu, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowi własność Gminy K. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek W.S. , L.H. i Z.K. z dnia [....] 2006 r. o zwrot m. in. parcel l. kat. [....] i l. kat. [....] , b. gm. kat. B. , położonych w granicach działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. Następnie pismem z dnia [....] 2008 r. pełnomocnik wnioskodawczyń J.K. ograniczył powyższy wniosek, rezygnując z roszczenia o zwrot części działki nr [....] (obecnie działka nr....) i działki nr [....] (powstałej z podziału działki nr.....), obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , w granicach parceli l. kat. [....] , b. gm. kat. B. Fakt złożenia przez pełnomocnika wnioskodawców oświadczenia o rezygnacji z ubiegania się o zwrot wymienionych nieruchomości powoduje, że prowadzone postępowanie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W pozostałym zakresie zgłoszonego roszczenia organ I instancji ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [....] , b. gm, kat. [....] stanowiąca poprzednio własność S.S. , została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży nr Rep [....] sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [....] 1977 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści zawartej umowy sprzedaży wynika, że przedmiotowa parcela była niezbędna Skarbowi Państwa pod zieleń parkową. W oparciu o doręczone do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla [....] z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt I Ns 656/03/K ustalono, iż spadek po S.S. s. [....] na podstawie ustawy nabyły: żona W.S. oraz córki Z.K. i L.H. , po 1/3 części. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawczynie W.S. , Z.K. oraz L.H. są osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej ustalono, iż parcela l. kat. [....] o pow. 0,0482 ha, b. gm. kat. [....] wraz z innymi utworzyła działkę ewidencyjną nr [....] o pow. 0,8108 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] , co potwierdza wykaz zmian gruntowych (równoważników) nr ks. rob. [....] z dnia 18 listopada 1999 r. Działka nr [....] nie stanowi przedmiotu ksiąg wieczystych, natomiast księgą wieczystą nr [....] objęta jest opisana wyżej parcela [....] o pow. 0,0482 ha, b. gm. kat. [....] , której właścicielem jest Gmina K. Część działki oznaczonej nr [....] o pow. 0,8624 ha pozostaje w dzierżawie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[....] " s. c. [....] i [....], , przy czym obszar gruntu o pow. 0,3600 ha przeznaczono na cele składowe, natomiast obszar o pow. 0,5024 ha pod zieleń parkową. W dniu [....] lipca 2007 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami wnioskowanej do zwrotu części działki nr [....] , w trakcie której stwierdzono, że przedmiotowy teren stanowił fragment płatnego parkingu samochodowego, prowadzonego przez spółkę "[....] ", który w całości utwardzony był kamieniem żwirowym. Granicę północną opisywanej nieruchomości wyznaczało ogrodzenie w/w parkingu, natomiast pozostałe granice były w terenie niewidoczne. Ponadto na tej nieruchomości znajdowały się: przenośna wiata dla parkujących samochodów, kontener na śmieci, parkujące samochody i przyczepa (TIR). Obecni na rozprawie wspólnicy spółki "[....] " oświadczyli, iż opisywany teren jest integralną częścią placu targowego. Teren ten został podniesiony w celu zrównania go z terenem sąsiednim. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie jest obciążona żadną infrastrukturą techniczną. Również z zeznań świadków wynika, że od chwili przejęcia tego terenu przez Skarb Państwa nie podejmowano na nim żadnych działań mających na celu zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. urządzenia zieleni parkowej. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Starosta K. uznał wnioskowaną do zwrotu nieruchomość za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie stwierdzenie daje postawę do orzeczenia o jej zwrocie. Dla określenia przedmiotu zwrotu dokonano kolejnych podziałów nieruchomości, szczegółowo opisanych w decyzji. Powstała w wyniku tych podziałów działka nr [....] o pow. 0,0387 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] , położona w granicach parceli l. kat. [....] , b. gm. kat. [....] stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 140 u.g.n. orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania, zwaloryzowanego na dzień zwrotu nieruchomości. W oparciu o treść umowy sprzedaży nr Rep. [....] z dnia [....] 1977 r. ustalono, że z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [....] o pow. 482 m2 właścicielowi S.S. przyznano odszkodowanie w kwocie łącznej [....] zł, w tym za grunt ustalono kwotę [....] zł, przyjmując wartość 1 m2 po 18 zł, a za składniki rolne kwotę [....] zł. Przedmiotem zwrotu jest działka nr [....] o pow. 387 m2 (w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. ...), wobec tego do waloryzacji przyjęto kwotę [....] zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni tj. 387 m2. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP, za okres od października 1977 r. do października 2008 r. i wynosi [....] zł. Z uwagi na fakt, że na terenie objętym roszczeniem o zwrot poczyniono nakłady, które mogły zmienić wartość zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy B.L. sporządził operat szacunkowy określający wartość zwracanych nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość zwracanych nieruchomości na datę wywłaszczenia i na datę zwrotu. Z operatu wynika, że wartość działki nr [....] o powierzchni 387 m2, obr. [....] jedn. ewid. [....] , według stanu na datę wywłaszczenia (nabycia) i poziomu cen z daty wyceny, wynosi [....] zł. Wartość tej działki według stanu na datę zwrotu oraz poziomu cen z daty wyceny wynosi [....] zł. Różnica podanych wyżej wartości wynosi [....] zł i o tę właśnie kwotę zostało powiększone wskazane wyżej zwaloryzowane odszkodowanie. Łącznie dało to kwotę [....] zł, do której zwrotu zostali zobowiązani spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[....] " [....] zarzucając, że nie został dotrzymany art. 10 k.p.a. dotyczący zapoznania się z uzupełniającym materiałem dowodowym i terminem składania wniosków. W odwołaniu podniesiono również, że w decyzji nie zostały uwzględnione interesy spółki "[....] " tzn. brak automatycznej rekompensaty za poniesione nakłady na infrastrukturę terenu, uzbrojenie oraz zabudowę wobec Gminy K. , a ponadto decyzja ta zaburza funkcjonowanie miejskiego placu targowego. Wojewoda [....] po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[....] " od opisanej wyżej decyzji Starosty K. decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. znak [....] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania oceniając, że decyzja Starosty K. jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty zarówno co do celu wywłaszczenia, jak i co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel. Postępowanie dowodowe wykazało, że od chwili przejęcia przedmiotowej parceli przez Skarb Państwa nie były na niej prowadzone żadne prace zmierzające do utworzenia na tym obszarze zieleni parkowej. W niniejszej sprawie spełniono także pozostałe warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wniosek o zwrot złożyli wszyscy następcy prawni byłego właściciela. Sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że są one bezpodstawne. Pismem z dnia [....] 2008 r. organ I instancji poinformował m.in. firmę "[....] " o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż podmiot ten odebrał przedmiotowe pismo w dniu 25 listopada 2008 r.), zaś wystosowanie kolejnego pisma tego typu w dniu 4 grudnia 2008 r. stanowiło niejako uzupełnienie wcześniejszego i było w zasadzie związane z pkt 4 zaskarżonej decyzji, a więc z umorzeniem wniosku o zwrot działek nr [....] i nr [....]. Odnośnie do nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość wskazano, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) - zostały poczynione nakłady na nieruchomości. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie w decyzji o zwrocie nieruchomości ustaleń, kto dokonał takich nakładów. Dokonywanie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozliczeń z udziałem osób trzecich, a w szczególności rozstrzyganie o roszczeniach osób trzecich w tytułu nakładów na nieruchomość, stanowiłoby naruszenie art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Również zawarty w odwołaniu argument, iż decyzja zaburza funkcjonowanie miejskiego placu targowego nie może być czynnikiem wpływającym na ocenę prawidłowości orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionych podmiotów. Dodatkowo Wojewoda [....] wskazał, że ma świadomość tego, że wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania operat szacunkowy sporządzony w dniu [....] września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.L. nie jest opinią biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a., gdyż został on wykonany nie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, lecz na zlecenie strony ubiegającej się o zwrot nieruchomości. Mimo to, kierując się regulacją art. 75 k.p.a. uznano, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości omawianego dowodu w postaci omawianego operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie biegły - rzeczoznawca wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego Wojewoda [....] stwierdził, że uzasadnienie zawarte we wskazanym wyżej operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - prawidłowość rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego o takiej, a nie innej treści. Z tych właśnie przyczyn operat ten może stanowić przydatny dowód dla potrzeb niniejszego postępowania i w konsekwencji należało ustalenia z niego wynikające uwzględnić podczas wydawania rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i rozliczeniach z tego tytułu pomiędzy wnioskodawcami postępowania, a dotychczasowym właścicielem nieruchomości - Gminą K. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.L. i K.B. Zarzucili jej naruszenie art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uzasadnienia decyzji organu l instancji nie wynika, że podział działki z której została wyodrębniona działka [....] został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K. Działka ta nie mogła również być przedmiotem oględzin w dniu [....] 2007 r., gdyż powstała w wyniku projektu podziału dokonanego później tj. w dniu [....] sierpnia 2008 r. Przedmiotem zwrotu jest zatem działka nie wprowadzona do ewidencji gruntów i nie oznaczona w terenie, co utrudnia skarżącym - jako jej dzierżawcom - wykonanie decyzji. Ponadto skarżący zarzucili, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie pełnomocnika wnioskodawców, co stanowi naruszenie art. 140 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu ze względu na liczne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[....] " T. L. i K. B. , co narusza przepis art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółka prawa cywilnego nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Nie ma ona osobowości prawnej ani też innego rodzaju podmiotowości na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, jest to bowiem jedynie stosunek cywilnoprawny o charakterze obligacyjnym. Stronami takiego postępowania mogą być jedynie wspólnicy spółki cywilnej, jeżeli w jej rozstrzygnięciu mają interes prawny. Wspólnicy spółki cywilnej "[....] " są dzierżawcami nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, a w myśl art.138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z zm.) najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z przepisu tego wynika legitymacja skarżących do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, bowiem w zależności od wyników niniejszego postępowania przysługujące im prawo dzierżawy może wygasnąć przed upływem terminu, na jaki została zawarta umowa dzierżawy. O ile więc T.L. i K.B. mieli prawo do składania odwołania, o tyle błędem było rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[....] ", bowiem przedsiębiorstwo to, działające w formie spółki cywilnej, nie miało podmiotowości administracyjnoprawnej. Dodatkowo należy zauważyć, że nie wiadomo kto złożył odwołanie w niniejszej sprawie, bowiem nad pieczęcią "Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[....] " T L. i K B. " złożony został jeden nieczytelny podpis. Przypomnieć w związku z tym należy ze do obowiązków organu administracji należy m.in. dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy. Organ powinien był więc wezwać składającego odwołanie do usunięcia braków tego pisma procesowego i dokładne wskazanie kto składa odwołanie w niniejszej sprawie (art. 64 § 2 k.p.a.). Ponadto zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Jak zasadnie podniesiono w skardze, projekt podziału działki nr [....] (w wyniku którego wydzielono zwracaną działkę nr ....) został dokonany w dniu [....] sierpnia 2008 r. (k. 234 akt administracyjnych). Tymczasem ustaleń dotyczących stanu jej zagospodarowania dokonano na podstawie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu [....] 2007 r. (k. 79 - 81 akt administracyjnych). W protokole tym zapisano, że położenie części działki nr [....] obr. [....] w granicach parceli l. kat. [....] zlokalizowano "na podstawie zgromadzonych materiałów geodezyjnych tj. mapy ewidencyjnej i sytuacyjno-wysokościowej". Protokół nie zawiera jednak żadnego załącznika graficznego, nie opisano w nim szczegółowo mapy, która posłużyła do zidentyfikowania tej działki i nie odniesiono się do mapy katastralnej, obejmującej wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto dokument (bez podpisu) na k. 12 sugeruje, że wywłaszczona działka [....] weszła w skład działki nr [....] , nie [....]. Dlatego też wątpliwe jest, czy rzeczywiście wywłaszczona parcela l. kat. [....] została zidentyfikowana w terenie. Należy nadmienić, że wniosek z [....] 2006 r. (k. 25 akt) obejmował żądanie zwrotu wywłaszczonych parceli l. kat. [....],[....] , [....] , - leżących jak twierdzili wnioskodawcy obecnie w działkach [....],[....],[....]. W decyzji orzeczono jedynie w przedmiocie zwrotu parceli l. kat. [....] i [....] . Nie sposób ustalić dlaczego nie orzeczono o całości wniosku, a zwłaszcza, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu parceli l. kat. [....] , [....] , [....] , nastąpi w odrębnym postępowaniu. Organy przyjęły całkowicie bezpodstawnie, że celem wywłaszczenia była zieleń miejska w [....] i prowadziły na tą okoliczność postępowanie. Tymczasem z aktu notarialnego dotyczącego parceli [....] wynika, że celem wywłaszczenia była budowa kolektora głównego w [....] oddział dolny, przedsięwzięcie I - zadanie 1 (k. 31). Nie zbadano przebiegu trasy kolektora, ani nie ustalono, czy w ogóle był zrealizowany, więc trudno stwierdzić, że zwrot jest w tym przypadku w ogóle możliwy. Z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z [....] 2008 r. wynika, że MPWiK nie posiada informacji na temat realizacji kolektora głównego w N. , a nie, że taki kolektor w przeszłości na działkach nie powstał. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. jest wadliwa z tego powodu, że z uzasadnienia decyzji organu l instancji nie wynika, że podział działki z której zostały wyodrębnione działki podlegające zwrotowi został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K. odrębną decyzją. Zgodnie bowiem z przepisem art. 96 ust.1 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Na uwagę zasługuje również fakt, że wywłaszczona parcela l. kat. [....] miała powierzchnię 482 m2. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty K. parcela ta w całości weszła w skład działki nr [....], z której następnie wydzielono podlegającą zwrotowi działkę [....] . Zwracana nieruchomość ma jednak powierzchnię 387 m2, a więc jest o 95 m2 mniejsza od nieruchomości wywłaszczonej. Zmniejszenie powierzchni zwracanej nieruchomości niemal o 1/5 w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, iż wywłaszczona nieruchomość w całości stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a więc nie zachodzi przypadek opisany w art. 137 ust. u.g.n., który stanowi: "jeżeli (...) cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część". Przy tak dużej różnicy powierzchni nieruchomości wywłaszczonej i zwracanej nie można przyjąć, że działka nr [....] odpowiada wywłaszczonej parceli l. kat [....] . W rzeczywistości zwrócono więc jedynie część wywłaszczonej nieruchomości, nie orzekając o całości żądania wnioskodawców. Jeżeli istnieją przeszkody do zwrotu pozostałej części nieruchomości, należało orzec o tym w treści decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie pozwala na ustalenie dlaczego zwrócono jedynie 4/5 wywłaszczonej nieruchomości, co narusza obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Nadto należy stwierdzić z urzędu stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. naruszają również ten obowiązek zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Omawiając przeprowadzoną na podstawie art. 227 u.g.n. waloryzację wypłaconego odszkodowania Starosta powołał się na "wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP". Na karcie 245 akt administracyjnych podano wprawdzie zestawienie wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ale bez podania miejsca ich publikacji i bez określenia, że są to wskaźniki ogłaszane przez Prezesa GUS, co uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie. Brak podania dokładnego źródła publikacji zastosowanych wskaźników uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w zakresie waloryzacji. Przesądza to o wadliwości uzasadnienia decyzji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na art. 140 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy B.L. sporządził operat szacunkowy określający wartość podlegających zwrotowi nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu. Organ I instancji ustalił, że w dacie wywłaszczenia i w latach późniejszych teren parceli stanowił pole uprawne, a obecnie wnioskowana do zwrotu część działki nr [....] (w granicach wywłaszczonej parcel) stanowi fragment utwardzonego kamieniem żwirowym parkingu samochodowego przy placu targowym na os. P. W takiej sytuacji należało w pierwszym rzędzie ustalić, czy na skutek tego zmniejszyła się, czy też zwiększyła wartość nieruchomości, czy jest to ewentualnie fakt pomijalny przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości. Gdyby okazało się, że utwardzenie przedmiotowej nieruchomości jest okolicznością pomijalną przy określaniu zwiększenia albo zmniejszenia jej wartości, zastosowanie winna znaleźć zasada opisana w art. 140 ust. 1 w związku z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tego ostatniego przepisu do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest podanie tych współczynników z określeniem miejsca ich publikacji. Omówienia wymaga również charakter procesowy operatu rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Do warunków, jakie należy spełnić by zostać rzeczoznawcą majątkowym należy m. in. ukończenie studiów podyplomowych i odbycie praktyki zawodowej w zakresie wyceny nieruchomości, a także przejście z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego, w tym złożenie egzaminu dającego uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości (art. 177 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Metody i techniki wyceny nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Nie można jednak podzielić zarzutu skargi, że niedopuszczalne jest wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w oparciu o operat sporządzony na zlecenie jednej ze stron. Należy bowiem założyć, że osoba, która jest rzeczoznawcą majątkowym spełniła wymagania określone w art. 177 u.g.n. odnośnie zakresu wiedzy i umiejętności, przy sporządzaniu operatu stosuje wymienione wyżej rozporządzenie oraz kieruje się wartościami wskazanymi w art. 175 ust. 1 u.g.n. Przede wszystkim jednak zarówno opinia biegłego, jak i tzw. "opinia prywatna" (tj. opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania) podlegają ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga daną sprawę. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (z art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą opisane wyżej wysokie wymagania fachowe, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Powyższy obowiązek nie został w niniejszej sprawie wypełniony, bowiem organy I i II instancji bezkrytycznie przyjęły przedłożony przez stronę operat szacunkowy, który zawiera liczne uchybienia. W operacie rzeczoznawca podaje wprawdzie, że celem wyceny jest określenie wartości rynkowej nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i datę zwrotu dla ustalenia, czy wartość zwracanych działek wskutek działań na niej podjętych po dacie wywłaszczenia uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu, a we wniosku końcowym przyjmuje, że nastąpiło zwiększenie wartości działki nr [....] o kwotę [....] zł, ale wniosek ten nie jest logicznym następstwem dokonanych w operacie wyliczeń. Rzeczoznawca podał, że zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z nieruchomościami podobnymi. W ten sposób dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Co istotne, operat szacunkowy ma zawierać przedstawienie obliczeń oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 rozporządzenia). Przedstawiony operat w większości składa się z tabel, do których brak uzasadnienia, co sprawia, że jego odczytanie jest utrudnione. Operat nie zawiera informacji o warunkach transakcji dotyczących porównywanych nieruchomości. W tabeli na stronie 10 operatu "Karta opisowa nieruchomości B" podano, że nieruchomość ta ma powierzchnię 908 m2, z poprzedniej zaś strony operatu wynika, że jej powierzchnia wynosi 1345 m2. Nie wiadomo jak błąd ten wpłynął na kolejne wyliczenia. Z tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu przedstawiono zestawienie wag cech - atrybutów różnicujących nieruchomości wycenianej w stosunku do porównywalnych. Z tabeli tej nie wynika dlaczego z nieruchomości porównywanych tylko nieruchomość "C" ma podobne położenie - lokalizację, dlaczego wyceniana nieruchomość ma lepsze przeznaczenie terenu niż nieruchomość porównywana "D" (skoro teren nieruchomości "D" objęty jest aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną lub jednorodzinną). W tabeli na stronie 13 operatu "Nieruchomość wyceniana - nieruchomość "A", "B" podano, że waga cechy "położenie - lokalizacja", przy jej określeniu na 30% i określeniu jej udziału kwotowego na 207 zł, w odniesieniu do nieruchomości "A" pomniejsza jej wartość o 50% wagi cechy, a w odniesieniu do nieruchomości "B" o 100% wagi tej cechy, co odpowiada kwocie [....] zł i 207 zł. Dlaczego jednakże cena jednostkowa nieruchomości "A" ze względu na jej lokalizację (.....) została pomniejszona o [....] zł, a cena jednostkowa nieruchomości "B" ze względu na jej lokalizację (.....) o 207 zł - operat nie wyjaśnia. Nie jest również zrozumiałe, dlaczego w tabeli na stronie 13 operatu cecha "Zagospodarowanie, ograniczenia", której wagę określono na 15%, powoduje wzrost wartości wycenianej nieruchomości - w odniesieniu do nieruchomości "C" (która jest porośnięta trawą a przez działkę przebiega sieć gazowa ograniczająca możliwość zabudowy) - o 50% wagi cechy, jak również na 50% wagi tej cechy oceniono utwardzenie wycenianej nieruchomości żużlem (tabela na stronie 15). Założenie rzeczoznawcy, że cecha wpływająca na cenę nieruchomości, polegająca na ograniczonych możliwościach jej zabudowy (usytuowanie sieci gazowej), jest równoważna cesze nieruchomości - utwardzeniu żużlem (co w żaden sposób nie wpływa na możliwość jej zabudowy), wydaje się dowolne (przyjęcie takiego założenia nie zostało uzasadnione) i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Z treści tabeli "Poprawione ceny jednostkowe dla nieruchomości porównywalnych" znajdującej się na stronie 13 operatu zdaje się wynikać, że przyjęta cena 1 m2 wycenianej nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia - [....] zł. jest średnią poprawionej ceny jednostkowej nieruchomości porównywalnych "A", "B", "C" i "D". Nie jest to zatem metoda porównywania parami. Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda zbliżona jest do metody korygowania ceny średniej. Przy jest zastosowaniu koniecznym jest jednakże (§ 4 ust. 4 rozporządzenia) przyjęcie do porównań kilkunastu nieruchomości podobnych. W punkcie 2.2.2.2. operatu, obejmującym wycenę przedmiotowej nieruchomości według stanu na datę zwrotu, przedstawiono tabelę "Zestawienie wag cech - atrybutów różnicujących nieruchomości wycenianej w stosunku do porównywalnych" (strona 14 operatu). Różni się ona od tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu tylko tym, że w rubryce "Zagospodarowanie, ograniczenia" podano, że nieruchomość wyceniana oceniona została jako lepsza od nieruchomości "A", "B", "C" i "D", podczas gdy w tabeli na stronie 12 operatu ta cecha nieruchomości wycenianej została uznana za lepszą tylko w porównaniu z nieruchomością "C" (która jest porośnięta trawą a przez działkę przebiega sieć gazowa ograniczająca możliwość zabudowy). Skoro waga omawianej cechy została określona na 15%, porównywane nieruchomości są terenem porośniętym trawą, a nieruchomość wyceniana utwardzona jest żużlem wielkopiecowym, pozostaje się tylko domyślać, że wyłącznie w ten sposób uwzględniono zmianę stanu nieruchomości, spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. W tabeli na stronie 15 operatu "Poprawione ceny jednostkowe dla nieruchomości porównywalnych" wyliczona została średnia cena 1 m2 nieruchomości wycenianej i określona na [....] zł. Nie jest to zatem metoda porównywania parami. Uwagi te pozwalają na stwierdzenie, że wbrew temu co podał organ l instancji w uzasadnieniu decyzji, treść operatu szacunkowego nie odpowiada na pytanie, czy wskutek działań podjętych na wycenianej nieruchomości po dacie wywłaszczenia wartość tej nieruchomości uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu. Wyliczona kwota opiera się na przyjętym przez rzeczoznawcę - bez żadnego uzasadnienia - założeniu, że zagospodarowanie nieruchomości wycenianej (utwardzenie żużlem) powoduje wzrost jej wartości. Z naruszeniem przepisu art. 81 k.p.a. organy w ogóle nie oceniły przedłożonego operatu szacunkowego. Przedstawione wyżej zastrzeżenia powinny tym bardziej skłonić organ do przeprowadzenia takiej oceny. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co spowodowało niewyjaśnianie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym orzeczono o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.